Contentieux climatique transnational devant la CEDH : refus d’étendre la juridiction extraterritoriale et rappel de la subsidiarité à l’égard de l’État territorial

Rendue au sein de la trilogie climatique du 9 avril 2024 aux côtés de l’arrêt Verein KlimaSeniorinnen Schweiz c. Suisse et de la décision Carême c. France, la décision Duarte Agostinho trace les frontières procédurales et spatiales du contentieux climatique européen.

• Refus d’une juridiction extraterritoriale fondée sur la causalité climatique : Au regard de l’article 1er de la Convention, la compétence des États parties demeure principalement territoriale. Ni le contrôle exercé par un État sur les sources d’émissions situées sur son territoire, ni la gravité existentielle du réchauffement planétaire ne suffisent à placer les résidents d’autres États sous la « juridiction » des trente-deux États défendeurs non territoriaux.
• Rejet de la théorie du contrôle sur les intérêts conventionnels des requérants : Accepter que la capacité d’un État à affecter matériellement les conditions de vie hors de ses frontières établisse un lien juridictionnel transformerait la Convention en un instrument à vocation universelle dépourvu de limite spatiale.
• Compétence territoriale exclusive du Portugal : En tant que résidents sur le sol portugais, les six jeunes requérants relèvent uniquement de la juridiction territoriale de la République portugaise au sens de l’article 1er.
• Irrecevabilité contre le Portugal pour non-épuisement des recours internes : En saisissant directement la Cour de Strasbourg sans avoir exercé aucune action constitutionnelle, administrative ou civile devant les juridictions portugaises, les requérants ont méconnu le principe de subsidiarité et l’article 35, § 1, de la Convention.

La première question tranchée par la Grande Chambre portait sur l’existence d’un lien juridictionnel, au sens de l’article 1^er de la Convention, entre les requérants résidant au Portugal et les trente-deux autres États défendeurs. Selon la jurisprudence constante de la Cour (notamment Banković et autres c. Belgique et autres, 2001 ; Al-Skeini et autres c. Royaume-Uni, 2011 ; M.N. et autres c. Belgique, 2020), la compétence juridictionnelle d’un État contractant est avant tout territoriale. Les exceptions reconnues à ce principe reposent soit sur le contrôle effectif exercé par un État sur une zone située hors de ses frontières, soit sur l’autorité et le contrôle exercés par ses agents sur une personne à l’étranger.

Les requérants invitaient la Grande Chambre à développer une exception nouvelle fondée sur le « contrôle exercé par les États sur leurs émissions nationales » et sur le lien de causalité entre ces émissions et l’atteinte aux droits conventionnels des résidents portugais. La Cour rejette cette argumentation. Tout en reconnaissant la dimension existentielle du dérèglement climatique et le caractère diffus et plurilatéral des émissions de gaz à effet de serre, elle juge que ces éléments ne sauraient justifier la création par voie prétorienne d’un critère inédit de juridiction extraterritoriale.

La Grande Chambre souligne en particulier que la notion de contrôle sur les « intérêts des requérants protégés par la Convention » ne peut servir de fondement à l’extraterritorialité. Retenir qu’un État exerce sa juridiction sur toute personne dans le monde dès lors qu’une décision prise sur son territoire produit des effets matériels prévisibles au-delà de ses frontières conduirait à une extension illimitée des obligations positives des États parties, transformant la Convention en un traité mondial d’application universelle. La requête est donc déclarée incompatible ratione personae avec les dispositions de la Convention en tant qu’elle vise les trente-deux États autres que le Portugal.

Lue en miroir de l’arrêt Verein KlimaSeniorinnen Schweiz c. Suisse rendu le même jour, la décision Duarte Agostinho éclaire l’architecture globale voulue par la Grande Chambre pour le contentieux climatique européen. Si l’article 8 de la Convention impose bien à chaque État partie l’obligation positive d’adopter et de mettre en œuvre un cadre réglementaire de réduction des émissions assorti d’un budget carbone quantifié, le contrôle du respect de cette obligation s’opère État par État, sous le contrôle premier du juge national.

Sur le plan stratégique et procédural, cette décision condamne les requêtes climatiques dites « horizontales » ou collectives dirigées simultanément contre une pluralité d’États devant la Cour de Strasbourg sans épuisement préalable dans chaque ordre interne. Les associations agréées et les particuliers doivent impérativement porter leur litige devant les juridictions administratives, civiles ou constitutionnelles de l’État sur le territoire duquel ils résident, en articulant dès l’instance interne les griefs tirés des articles 2 et 8 de la Convention européenne des droits de l’homme.

Pourquoi la CEDH a-t-elle refusé de reconnaître la compétence des trente-deux autres États européens ?

Parce qu’au sens de l’article 1er de la Convention, la juridiction d’un État est par principe territoriale. Le simple fait que des émissions de gaz à effet de serre produites sur le territoire d’un État contribuent au réchauffement global affectant des personnes résidant dans un autre État ne crée pas un lien juridictionnel d’autorité ou de contrôle effectif.

Pourquoi la requête a-t-elle également été rejetée en tant qu’elle visait le Portugal ?

Bien que les requérants relèvent pleinement de la juridiction territoriale du Portugal, ils avaient saisi directement la Cour de Strasbourg sans avoir introduit aucun recours préalable devant les tribunaux portugais, méconnaissant ainsi la règle de l’épuisement des voies de recours internes (article 35, § 1).

L’urgence climatique dispense-t-elle d’épuiser les recours nationaux devant la CEDH ?

Non. La Grande Chambre juge que le principe de subsidiarité exige que les juridictions nationales — qui disposent au Portugal de mécanismes constitutionnels et d’actions populaires dédiés à l’environnement — soient saisies en premier lieu pour établir les faits et contrôler l’action de l’État.