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CEDH, décision de Grande Chambre Carême c. France du 9 avril 2024 : les critères stricts de la qualité de victime individuelle (article 34) et l’exclusion de l’action des collectivités territoriales dans le contentieux climatique
Par sa décision rendue le 9 avril 2024 en formation de Grande Chambre dans l’affaire Carême c. France (requête n° 7189/21), le même jour que l’arrêt de principe Verein KlimaSeniorinnen Schweiz et autres c. Suisse, la Cour européenne des droits de l’homme déclare irrecevable, pour défaut de qualité de victime au sens de l’article 34 de la Convention, la requête introduite par l’ancien maire de la commune littorale de Grande-Synthe à la suite de l’arrêt du Conseil d’État du 19 novembre 2020. Cette décision de Grande Chambre trace la frontière procédurale entre le recours pour excès de pouvoir largement ouvert devant le juge administratif français et les exigences propres à l’article 34 de la Convention, qui prohibe l’actio popularis, exclut toute qualité à agir des collectivités territoriales et exige du requérant personne physique un lien actuel et d’une intensité particulière avec le territoire menacé.
Sommaire de l’article
- De l’arrêt Commune de Grande-Synthe du Conseil d’État (19 novembre 2020) au dessaisissement au profit de la Grande Chambre
- L’appréciation de la qualité de victime individuelle (article 34) : le départ du requérant hors de la commune menacée par la submersion marine
- L’impossibilité de se substituer à une commune : l’exclusion des collectivités territoriales (« organisations gouvernementales ») du prétoire de l’article 34
- Enseignements pour la pratique du contentieux public et environnemental : le rôle central des associations agréées
- Sources
01
De l’arrêt Commune de Grande-Synthe du Conseil d’État (19 novembre 2020) au dessaisissement au profit de la Grande Chambre
L’affaire Carême c. France (requête n° 7189/21), tranchée le 9 avril 2024 par la Grande Chambre de la Cour européenne des droits de l’homme, trouvait son origine dans les recours pour excès de pouvoir formés en 2019 devant le Conseil d’État par la commune littorale de Grande-Synthe (Nord) et par son maire de l’époque, agissant tant en qualité d’élu qu’en son nom personnel, contre le refus implicite du Gouvernement de prendre des mesures supplémentaires pour respecter la trajectoire de réduction des émissions de gaz à effet de serre fixée à l’horizon 2030.
Par sa décision avant dire droit du 19 novembre 2020 (puis sa décision au fond du 1er juillet 2021 enjoignant au Premier ministre de prendre toutes mesures utiles avant le 31 mars 2022), le Conseil d’État avait admis l’intérêt à agir de la commune en raison de son exposition directe et certaine aux risques de submersion marine, mais avait rejeté comme irrecevable l’intervention personnelle de M. Carême faute d’intérêt propre distinct de l’exposition générale aux effets du changement climatique.
Saisie par ce dernier sur le terrain des articles 2 (droit à la vie) et 8 (droit au respect de la vie privée et familiale et du domicile), la cinquième section s’était dessaisie le 31 mai 2022 au profit de la Grande Chambre.
02
L’appréciation de la qualité de victime individuelle (article 34) : le départ du requérant hors de la commune menacée par la submersion marine
Faisant application des principes généraux dégagés le même jour dans l’arrêt de Grande Chambre Verein KlimaSeniorinnen Schweiz et autres c. Suisse (requête n° 53600/20), la Cour rappelle que l’article 34 de la Convention européenne des droits de l’Homme n’admet pas l’actio popularis et subordonne la qualité de victime d’une personne physique en matière climatique à la démonstration d’une exposition personnelle d’une intensité élevée aux effets néfastes du changement climatique et d’un besoin impérieux d’assurer sa protection individuelle :
- Rupture des liens résidentiels et patrimoniaux avec Grande-Synthe : la Grande Chambre relève qu’élu député au Parlement européen en mai 2019, le requérant avait quitté ses fonctions de maire de Grande-Synthe, avait déménagé à Bruxelles et ne disposait plus d’aucune résidence ni d’aucun bien immobilier sur le territoire de la commune littorale, son seul lien subsistant résidant dans le fait que son frère y habitait.
- Inexistence d’un risque personnel, direct et actuel : en l’absence de lien territorial actuel avec la zone côtière exposée aux risques d’inondation et de submersion marine d’ici à 2030-2040, le requérant ne pouvait se prétendre personnellement et actuellement victime des carences alléguées de l’État français au titre des articles 2 et 8 de la Convention.
03
L’impossibilité de se substituer à une commune : l’exclusion des collectivités territoriales (« organisations gouvernementales ») du prétoire de l’article 34
La décision Carême c. France réaffirme par ailleurs une règle cardinale du contentieux européen des droits de l’homme quant au statut des personnes morales de droit public :
- Assimilation des communes aux « organisations gouvernementales » : selon une jurisprudence constante de la Cour (notamment Section de commune d’Antilly c. France et Ville d’Ivry-sur-Seine c. France), les collectivités territoriales décentralisées qui exercent des prérogatives de puissance publique constituent des « organisations gouvernementales » par opposition aux « organisations non gouvernementales » seules habilitées à saisir la Cour en vertu de l’article 34.
- Interdiction du contournement par l’action d’un élu ou ancien élu : la commune de Grande-Synthe n’ayant pas qualité pour saisir elle-même la Cour européenne, son maire ou ancien maire ne saurait davantage agir devant la Cour aux fins de défendre par procuration les intérêts collectifs de la commune ou de ses administrés.
04
Enseignements pour la pratique du contentieux public et environnemental : le rôle central des associations agréées
Combinée avec l’arrêt Verein KlimaSeniorinnen du 9 avril 2024, la décision Carême c. France éclaire la stratégie contentieuse devant les juridictions administratives nationales et devant la Cour de Strasbourg :
- Dissociation entre l’intérêt donnant qualité pour agir en excès de pouvoir et l’article 34 de la CEDH : si une collectivité territoriale est pleinement recevable à saisir le Conseil d’État d’un recours pour excès de pouvoir ou d’une demande d’injonction lorsque ses intérêts propres sont affectés, seule une association régulièrement constituée (organisation non gouvernementale) ou un résident personnellement et gravement affecté dans sa santé ou son domicile actuel pourra ultérieurement saisir la Cour européenne en cas de rejet interne.
- Consécration de la qualité à agir des associations représentatives (KlimaSeniorinnen) : face à la rigueur des critères imposés aux requérants individuels, la Grande Chambre a ouvert aux associations dédiées à la défense des droits fondamentaux face aux atteintes environnementales une qualité à agir spécifique sur le terrain de l’article 8 et de l’article 6 § 1.
05
Sources
- CEDH, Grande Chambre, décision du 9 avril 2024, Carême c. France, requête n° 7189/21 (HUDOC 001-233175)
- CEDH, Grande Chambre, arrêt du 9 avril 2024, Verein KlimaSeniorinnen Schweiz et autres c. Suisse, requête n° 53600/20 (HUDOC 001-233206)
- Conseil d’État, 6e et 5e chambres réunies, 19 novembre 2020, Commune de Grande-Synthe, n° 427301 (Légifrance)
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