Sanctions pécuniaires administratives et droit à un jury devant une juridiction de droit commun : la Cour suprême des États-Unis écarte la compétence des juges internes de la SEC dans l’arrêt SEC v. Jarkesy.

À la suite de la crise financière de 2008, le Congrès des États-Unis avait adopté le Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act du 21 juillet 2010, dont l’article 929P habilitait la Securities and Exchange Commission (SEC) à réclamer des sanctions pécuniaires civiles (civil monetary penalties) contre toute personne — enregistrée ou non auprès de l’agence — aussi bien devant une juridiction fédérale de droit commun (tribunal de district institué sur le fondement de l’article III de la Constitution) que dans le cadre d’une procédure administrative interne conduite devant l’un de ses propres juges administratifs (Administrative Law Judges — ALJ).

En 2013, la SEC avait engagé une telle procédure administrative interne à l’encontre de George Jarkesy Jr. et de sa société de conseil en investissement Patriot28 LLC, auxquels elle reprochait d’avoir induit en erreur les investisseurs de deux fonds spéculatifs (hedge funds) sur l’identité du commissaire aux comptes et du courtier principal ainsi que sur la valorisation des actifs, en violation des dispositions antifraude du Securities Act de 1933, du Securities Exchange Act de 1934 et de l’Investment Advisers Act de 1940. À l’issue d’une audience interne, un juge administratif de la SEC avait retenu les manquements, décision confirmée par la Commission elle-même en 2020 avec condamnation au paiement d’une amende civile de 300 000 dollars, confiscation de 685 000 dollars de gains illicites (disgorgement) et interdiction d’exercer dans le secteur financier.

Saisie d’un recours en révision, la Cour d’appel des États-Unis pour le cinquième circuit (Jarkesy v. SEC, 34 F.4th 446, 2022) avait annulé la décision de la SEC en retenant trois vices d’inconstitutionnalité : la violation du droit à un procès par jury garanti par le Septième Amendement, une délégation législative inconstitutionnelle permettant à la SEC de choisir discrétionnairement entre la voie judiciaire et la voie administrative sans principe directeur intelligible (nondelegation doctrine), et l’inconstitutionnalité de la double protection statutaire contre la révocation des juges administratifs au regard de l’article II de la Constitution.

L’arrêt SEC v. Jarkesy met en lumière une divergence structurelle majeure entre le constitutionnalisme américain et le modèle européen et français de la répression administrative exercée par les autorités administratives indépendantes (AAI) :

• En droit constitutionnel français : dès sa décision n° 89-260 DC du 28 juillet 1989 (Loi relative à la sécurité et à la transparence du marché financier — Commission des opérations de bourse), le Conseil constitutionnel a jugé que le principe de la séparation des pouvoirs ne fait pas obstacle à ce que le législateur confie un pouvoir de sanction pécuniaire ou disciplinaire à une autorité administrative indépendante agissant dans le cadre de prérogatives de puissance publique, dès lors que la sanction est exclusive de toute privation de liberté et que l’exercice de ce pouvoir est assorti par la loi de mesures destinées à sauvegarder les droits et libertés constitutionnellement garantis. Sur le fondement de l’article 16 de la Déclaration de 1789, le Conseil constitutionnel exige toutefois une séparation organique et fonctionnelle stricte entre les organes de poursuite et d’instruction et l’organe de jugement au sein de l’autorité (ainsi, à l’Autorité des marchés financiers, entre le Collège qui notifie les griefs et la Commission des sanctions qui statue).
• Au regard de l’article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l’homme : la Cour européenne des droits de l’homme qualifie les sanctions pécuniaires prononcées par les régulateurs boursiers et économiques d’accusations en matière pénale au sens autonome des critères Engel (CEDH, 27 septembre 2011, A. Menarini Diagnostics S.R.L. c. Italie, req. n° 43509/08 ; CEDH, 4 mars 2014, Grande Stevens et autres c. Italie, req. n° 18640/10). Contrairement à la Cour suprême américaine, la Cour de Strasbourg n’exige pas que la sanction soit infligée en première instance par une juridiction de l’ordre judiciaire ni par un jury : elle admet son prononcé par une autorité administrative à condition que la décision puisse faire l’objet d’un contrôle ultérieur par un organe judiciaire de pleine juridiction ayant le pouvoir de réformer en tous points, en fait comme en droit, la décision entreprise (en France, la Cour d’appel de Paris ou le Conseil d’État selon la nature du professionnel sanctionné, en application de l’article L. 621-30 du code monétaire et financier).
• Pour les groupes internationaux et les praticiens : aux États-Unis, l’arrêt Jarkesy contraint la SEC — et potentiellement d’autres agences fédérales dotées d’un pouvoir d’amende civile (FTC, CFTC, EPA, FCC) lorsque le grief s’apparente à une fraude ou à une faute de common law — à saisir les tribunaux fédéraux de district, où le défendeur bénéficie des règles fédérales de preuve (Federal Rules of Evidence), de la procédure de communication de pièces (discovery) et du verdict unanime d’un jury civil.

Qu’a jugé la Cour suprême des États-Unis dans l’arrêt SEC v. Jarkesy du 27 juin 2024 ?

La Cour suprême a jugé (par 6 voix contre 3) que lorsque la Securities and Exchange Commission (SEC) poursuit une personne en vue du prononcé de sanctions pécuniaires civiles pour fraude sur les valeurs mobilières, le Septième Amendement de la Constitution confère à la personne poursuivie le droit d’être jugée par un jury devant une juridiction fédérale de l’article III, et non par un juge administratif interne (ALJ) de l’agence.

Qu’est-ce que l’exception des « droits publics » (public rights exception) en droit américain ?

Il s’agit d’une doctrine jurisprudentielle permettant au Congrès de confier certains litiges opposant l’État fédéral aux administrés (recouvrement fiscal, douanes, immigration, terres publiques, octroi de prestations) à des tribunaux administratifs sans jury. Dans l’arrêt Jarkesy, la Cour suprême juge que cette exception ne s’applique pas aux actions répressives qui reprennent la substance du délit traditionnel de fraude en common law.

Comment le droit français encadre-t-il les sanctions pécuniaires prononcées par l’AMF ou la CNIL ?

En droit français, le Conseil constitutionnel et la Cour européenne des droits de l’homme admettent qu’une autorité administrative indépendante prononce des sanctions pécuniaires, à condition que les fonctions de poursuite et de jugement soient organiquement séparées en son sein, que les principes des droits de la défense et de légalité des délits et des peines soient respectés, et que la sanction puisse faire l’objet d’un recours de pleine juridiction devant une juridiction judiciaire ou administrative.