Cour suprême du Canada, 19 juillet 2024, Canada (Procureur général) c. Power (2024 CSC 26) — Immunité restreinte de l’État et dommages-intérêts réparateurs pour l’adoption d’une loi clairement inconstitutionnelle

L’affaire prenait racine dans la situation de Joseph Power, condamné dans les années 1990 à deux peines d’emprisonnement puis réinséré professionnellement comme technicien en radiologie médicale après sa libération. Alors qu’il remplissait les conditions légales en vigueur à l’époque des faits pour solliciter une réhabilitation — devenue la suspension du casier judiciaire —, le Parlement fédéral adopta en 2010 et 2012 deux lois supprimant rétroactivement et de manière permanente toute admissibilité pour sa catégorie d’infractions, ce qui provoqua la perte immédiate de son emploi hospitalier. Ces dispositions transitoires rétroactives furent ensuite déclarées contraires aux alinéas 11h) (interdiction de la double peine) et 11i) (bénéfice de la peine la moins sévère) de la Charte.

Lorsque M. Power assigna la Couronne en dommages-intérêts sur le fondement de l’article 24, paragraphe 1, de la Charte en soutenant que le gouvernement savait dès le dépôt du projet de loi que cette rétroactivité punitive violait manifestement les droits constitutionnels, le procureur général du Canada demanda le rejet préliminaire du recours en plaidant que l’acte même de proposer, débattre et adopter une loi devait bénéficier d’une immunité étatique absolue.

Par cinq voix contre quatre, la Cour suprême rejette ce moyen radical. Si la déclaration d’invalidité fondée sur l’article 52, paragraphe 1, de la Loi constitutionnelle de 1982 constitue le remède ordinaire rétablissant la légalité pour l’avenir, elle laisse parfois subsister dans le passé une atteinte irrémédiable aux droits fondamentaux de l’individu. Soustraire par principe l’activité législative à tout octroi de dommages-intérêts créerait une zone d’immunité incompatible avec le texte même de l’article 24(1), qui ouvre un recours réparateur contre l’ensemble des organes de l’État sans exempter la fonction législative.

Pour le juriste français, l’arrêt Power entre en résonance directe avec le tournant opéré par l’Assemblée du contentieux du Conseil d’État le 24 décembre 2019 dans ses trois décisions Société Parisienne de réalisation immobilière (n° 425983), Société hôtelière Paris Eiffel Suffren (n° 425981) et Lallement (n° 428162). Longtemps cantonnée à la responsabilité sans faute pour rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques (arrêt La Fleurette du 14 janvier 1938) puis étendue à la violation des engagements internationaux par l’arrêt Gardedieu du 8 février 2007, la responsabilité de l’État législateur a fini par embrasser la méconnaissance des droits et libertés que la Constitution garantit.

Les deux cours suprêmes affrontent le même dilemme constitutionnel avec des instruments complémentaires. Tandis que le droit français retient un régime objectif de responsabilité — subordonné toutefois à ce que la décision QPC du Conseil constitutionnel n’ait pas exclu ou encadré l’indemnisation au titre de l’article 62 de la Constitution, ainsi qu’à la preuve exigeante d’un lien de causalité direct et d’un préjudice certain —, la Cour suprême du Canada privilégie un filtre substantiel d’immunité qualifiée exigeant une violation manifeste afin de préserver la marge d’appréciation politique du Parlement.

Dans les deux systèmes, un même principe structurant du constitutionnalisme contemporain s’affirme : la souveraineté parlementaire s’exerce désormais dans le cadre de la Constitution, et lorsque le législateur franchit les bornes des droits fondamentaux en infligeant aux particuliers un dommage patrimonial ou moral irréversible que la seule abrogation pour l’avenir ne saurait effacer, le juge de la responsabilité publique doit demeurer en mesure d’ordonner une réparation pécuniaire.