Conseil d’État, Assemblée, 24 octobre 2024, Mutuelle centrale de réassurance (n° 465144) — Actes non détachables des relations internationales, refus de protection diplomatique et responsabilité sans faute de l’État

Depuis le XIXe siècle, la théorie des actes de gouvernement dans l’ordre externe soustrayait à la compétence de la juridiction administrative non seulement le contentieux de l’excès de pouvoir, mais encore tout contentieux de pleine juridiction tendant à la réparation des préjudices nés de l’action ou de l’abstention diplomatique de l’Exécutif — hormis l’hypothèse circonscrite, ouverte par l’arrêt d’Assemblée Compagnie générale d’énergie radio-électrique du 30 mars 1966, d’une convention internationale régulièrement introduite dans l’ordre juridique interne. La cour administrative d’appel de Paris s’était exactement conformée à cette orthodoxie en déclinant la compétence de l’ordre administratif pour connaître de l’action indemnitaire de la Mutuelle centrale de réassurance.

Réuni dans sa formation la plus solennelle, le Conseil d’État opère une distinction cardinale entre le jugement porté sur l’action diplomatique elle-même et la mutualisation nationale de ses répercussions patrimoniales anormales. Connaître d’un recours pour excès de pouvoir ou d’une action pour faute conduirait inévitablement le juge à qualifier la rectitude juridique ou l’opportunité de la négociation internationale conduite par le Président de la République et le Gouvernement, au mépris de la séparation constitutionnelle des pouvoirs.

En revanche, statuer sur le terrain purement objectif de la responsabilité sans faute pour rupture d’égalité devant les charges publiques — dérivée de l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 — n’implique aucune censure de la décision diplomatique, tenue par hypothèse pour régulière et souveraine : il s’agit uniquement de vérifier si un sacrifice patrimonial anormal et particulier imposé dans l’intérêt général de la Nation doit demeurer à la charge exclusive de quelques administrés relevant de la juridiction de la France.

Loin de demeurer platonique malgré le rejet d’espèce, la décision Mutuelle centrale de réassurance redessine concrètement la cartographie du contentieux administratif international. Désormais, les juridictions administratives du fond ne peuvent plus opposer d’emblée une exception d’incompétence radicale lorsqu’un requérant formule à titre principal ou subsidiaire un moyen tiré de la rupture d’égalité devant les charges publiques du fait d’une décision diplomatique française.

Les perspectives d’indemnisation les plus tangibles concernent les entreprises françaises, exportateurs, transporteurs ou établissements culturels et scolaires subissant à titre de victimes collatérales l’effondrement brutal d’un marché ou l’impossibilité d’exécuter des contrats licites à la suite d’une décision diplomatique générale prise par la France dans l’intérêt supérieur de sa politique étrangère (fermeture soudaine de représentations, rupture unilatérale de coopérations bilatérales, retrait d’autorisations lié à une crise interétatique non imputable au secteur concerné).

Pour la pratique contentieuse, cette décision d’Assemblée commande une vigilance rédactionnelle décisive dès la demande indemnitaire préalable liée au contentieux : dissocier rigoureusement la critique prohibée de l’acte diplomatique de la démonstration objective d’un préjudice anormal et spécial subi en qualité de tiers collatéral à l’action extérieure, tout en vérifiant parallèlement l’existence éventuelle d’actes administratifs détachables susceptibles, quant à eux, d’engager la responsabilité pour faute de droit commun.