Conseil d’État, Assemblée, 11 octobre 2023, Amnesty International France et autres (n° 454836) — Action de groupe, contrôles d’identité discriminatoires et limites du pouvoir d’injonction structurelle du juge administratif

Six organisations de défense des droits fondamentaux avaient saisi le Premier ministre, le ministre de l’Intérieur et le garde des Sceaux d’une mise en demeure préalable puis formé devant le Conseil d’État une action de groupe en cessation de manquement afin qu’il fût enjoint à l’État d’engager une réforme structurelle destinée à faire cesser les contrôles d’identité dits « au faciès ». La première difficulté tenait au partage des compétences entre les deux ordres de juridiction : en droit positif, les opérations matérielles de contrôle d’identité régies par l’article 78-2 du code de procédure pénale relèvent de la police judiciaire et du contrôle de l’autorité judiciaire gardienne de la liberté individuelle (article 66 de la Constitution). L’Assemblée du contentieux écarte néanmoins toute exception d’incompétence globale : dès lors que le litige vise non l’annulation d’actes individuels de procédure pénale mais la carence alléguée de l’État dans l’organisation, l’encadrement réglementaire, la formation et le contrôle déontologique du service public de la sécurité, le juge administratif demeure pleinement compétent — à la seule exclusion des conclusions lui demandant d’enjoindre une modification de la loi pénale.

Sur le terrain probatoire, l’apport de la décision du 11 octobre 2023 est considérable. Prolongeant la méthodologie d’aménagement de la charge de la preuve dégagée en contentieux individuel par la première chambre civile de la Cour de cassation le 9 novembre 2016, le Conseil d’État accepte d’apprécier globalement un corpus d’enquêtes quantitatives et qualitatives — notamment l’enquête « Relations police-population » du Défenseur des droits montrant la sur-exposition marquée des jeunes hommes perçus comme noirs ou arabes aux contrôles répétitifs.

Au terme de cet examen, la plus haute formation du Palais-Royal pose en termes dépourvus d’ambiguïté qu’en dépit d’un cadre juridique proscrivant formellement toute discrimination (article R. 434-16 du code de la sécurité intérieure exigeant le fondement sur des critères objectifs excluant toute caractéristique physique ou particulière sans signalement précis), il existe en pratique des contrôles opérés en fonction de caractéristiques physiques associées à une origine réelle ou supposée qui « ne se réduisent pas à des cas isolés » et constituent un manquement caractérisé engageant la responsabilité organisationnelle de l’administration.

Loin de clore le terrain contentieux, la décision Amnesty International France redistribue les cartes procédurales pour les praticiens des libertés fondamentales, du droit pénal et du droit des étrangers. En premier lieu, le constat factuel revêtu de l’autorité morale de l’Assemblée du contentieux — établissant que les contrôles discriminatoires constituent une réalité avérée excédant des errements ponctuels — renforce considérablement le contexte probatoire général (« présomption de fait » tirée des données statistiques et institutionnelles) invocable par tout justiciable agissant individuellement devant les juridictions judiciaires.

Sur le terrain indemnitaire individuel, l’action en responsabilité de l’État pour fonctionnement défectueux du service public de la justice (article L. 141-1 du code de l’organisation judiciaire) demeure en effet pleinement ouverte devant le tribunal judiciaire : dès lors que le demandeur apporte des commencements de preuve par témoignages, enregistrements licites ou attestations rendant plausible le caractère discriminatoire d’un contrôle dépourvu de motif objectif, la charge de la preuve bascule sur l’Agent judiciaire de l’État, tenu de démontrer l’existence d’éléments objectifs étrangers à toute discrimination — l’absence totale de traçabilité écrite du contrôle se retournant alors directement contre l’administration.

En second lieu, sur la scène européenne, ce refus d’injonction structurelle interne place la France sous la vigilance directe de la Cour européenne des droits de l’homme (articles 8, 13 et 14 combinés de la Convention, dans le sillage des arrêts Basu c. Allemagne, Muhammad c. Espagne et Wa Baile c. Suisse consacré au profilage racial en gare de Zurich, ainsi que de l’affaire Seydi et autres c. France), où l’effectivité concrète des voies de recours internes contre les discriminations policières demeure scrutée à l’aune des obligations positives d’encadrement et d’enquête indépendante.