Principe ne bis in idem dans l’Union européenne : les conditions strictes du cumul transfrontalier d’une amende pénale dans un État membre et d’une sanction administrative dans un autre

Dans le prolongement des arrêts de Grande chambre bpost (C-117/20) et Nordzucker (C-151/20), l’arrêt Volkswagen (C-27/22) fixe le régime du principe ne bis in idem face aux poursuites parallèles menées par des autorités d’États membres différents contre une même entreprise multinationale.

• Qualification pénale autonome d’une amende administrative de protection des consommateurs : Même qualifiée d’administrative en droit national, une amende de 5 millions d’euros infligée par une autorité de concurrence pour pratiques commerciales déloyales présente une nature pénale au sens de l’article 50 de la Charte en raison de sa finalité répressive et de sa sévérité.
• Cristallisation de l’antériorité (bis) à la date du caractère définitif : L’application du principe ne bis in idem dépend de la date à laquelle l’une des décisions devient définitive, peu important que l’autre procédure ait été ouverte ou ait donné lieu à une décision non définitive antérieurement.
• Appréciation purement factuelle de l’identité des faits (idem) : Le critère de l’idem repose exclusivement sur l’identité des faits matériels, compris comme un ensemble de circonstances concrètes indissociablement liées, indépendamment de la qualification juridique ou de l’intérêt protégé.
• Obstacles pratiques au cumul transfrontalier au titre de l’article 52, § 1 : Un cumul de poursuites entre deux États membres ne peut être justifié que s’il existe des règles claires et précises permettant de prévoir ce cumul et d’assurer une coordination effective ainsi qu’un plafonnement de la sévérité globale des sanctions.

La Grande chambre vérifie d’abord si les deux décisions en présence relèvent de la « matière pénale » au sens autonome de l’article 50 de la Charte. Pour y répondre, elle applique les trois critères classiques issus de la jurisprudence Engel et repris dans l’arrêt bpost : la qualification juridique de l’infraction en droit interne, la nature même de l’infraction (et notamment la finalité répressive ou purement réparatrice de la mesure) et le degré de sévérité de la sanction encourue. Si le droit italien qualifie l’amende de l’AGCM de sanction administrative, la Cour relève que cette mesure ne vise pas seulement à réparer un dommage causé aux consommateurs mais poursuit une finalité répressive et dissuasive, et qu’un plafond légal de 5 millions d’euros témoigne d’un degré élevé de sévérité, ce qui lui confère un caractère pénal au sens de l’article 50.

Sur la condition du « bis », la Cour tranche une question chronologique essentielle : la circonstance que la décision italienne ait été adoptée en 2016, soit deux ans avant la décision allemande de 2018, fait-elle obstacle à ce que la décision allemande bloque la procédure italienne ? Non, répond la Grande chambre : le principe ne bis in idem s’applique dès l’instant où une décision à caractère pénal est devenue définitive, quelle que soit la date d’ouverture des procédures respectives. Dès lors que la décision allemande a acquis force de chose jugée en juin 2018 tandis que la décision italienne faisait encore l’objet d’un recours juridictionnel, l’article 50 de la Charte s’oppose au maintien et à la poursuite de la procédure italienne si elle porte sur les mêmes faits.

Dans l’hypothèse où l’identité des faits serait établie, une limitation du principe ne bis in idem demeure-t-elle envisageable sur le fondement de l’article 52, § 1, de la Charte ? La Grande chambre rappelle que le cumul de poursuites et de sanctions de nature pénale ne respecte le principe de proportionnalité qu’à trois conditions cumulatives strictes : les deux réglementations doivent poursuivre des objectifs d’intérêt général distincts et complémentaires ; il doit exister des règles claires et précises permettant au justiciable de prévoir quels actes sont susceptibles de faire l’objet d’un cumul et assurant une coordination des procédures afin de réduire au strict nécessaire la charge supplémentaire résultant de la duplication ; enfin, l’ensemble des sanctions imposées doit correspondre à la gravité de l’infraction commise.

Or, en contexte transfrontalier impliquant le parquet d’un État membre et l’autorité de concurrence d’un autre État membre à une époque antérieure à l’entrée en vigueur du règlement (UE) 2017/2394 sur la coopération en matière de protection des consommateurs, la Cour relève qu’en l’absence de mécanisme de coordination effective ayant réellement fonctionné entre les autorités allemandes et italiennes, la condition de proportionnalité posée à l’article 52, § 1, de la Charte ne saurait être tenue pour remplie.

Une sanction qualifiée d’administrative en droit national peut-elle déclencher le principe ne bis in idem de l’article 50 de la Charte ?

Oui. Dès lors que la sanction poursuit une finalité répressive et dissuasive (et non la seule réparation d’un préjudice) et présente un degré élevé de sévérité — tel qu’une amende pouvant atteindre 5 millions d’euros —, elle relève de la matière pénale au sens autonome du droit de l’Union.

Quelle décision prévaut lorsque deux procédures sont menées dans deux États membres différents ?

C’est la première décision qui devient définitive (ayant acquis force de chose jugée) qui déclenche l’interdiction du principe ne bis in idem et oblige les autorités et juridictions de l’autre État membre à clore leur propre procédure, même si celle-ci avait débuté plus tôt.

Deux États membres peuvent-ils cumuler leurs sanctions en invoquant des objectifs différents (sécurité industrielle d’un côté, droit de la consommation de l’autre) ?

Seulement si les conditions très strictes de l’article 52, § 1, de la Charte sont réunies, ce qui exige notamment l’existence et la mise en œuvre effective d’un mécanisme légal de coordination entre les autorités des deux États membres ainsi que le respect de la proportionnalité globale des peines.