Injonctions préventives à l’encontre de personnes non encore identifiées (« newcomer injunctions ») : la Cour suprême du Royaume-Uni en consacre la validité tout en les soumettant à des garanties procédurales strictes ([2023] UKSC 47).

Entre 2015 et 2020, trente-huit collectivités locales d’Angleterre avaient obtenu devant la High Court des injonctions interdisant l’installation de campements non autorisés sur divers terrains municipaux, adressées à des « personnes inconnues » (persons unknown) faute de pouvoir identifier nominativement à l’avance les groupes de gens du voyage (Gypsies and Travellers) susceptibles de s’y installer. Dans un premier arrêt (Canada Goose UK Retail Ltd v Persons Unknown, [2020] EWCA Civ 303), la Court of Appeal avait jugé, en vertu du principe traditionnel selon lequel une injonction finale ne lie que les parties à l’instance existantes à la date de son prononcé (Iveson v Harris, 1802), qu’un tribunal n’avait pas le pouvoir de délivrer une injonction finale contre des « nouveaux arrivants » (newcomers) qui n’avaient encore ni occupé ni menacé d’occuper le terrain au moment de l’ordonnance.

Revenant sur cette position dans la présente affaire (Barking and Dagenham London Borough Council v Persons Unknown, [2022] EWCA Civ 13), la Court of Appeal avait validé ces injonctions à l’encontre des nouveaux arrivants. Plusieurs associations représentatives des gens du voyage (London Gypsies and Travellers, Friends, Families and Travellers et Derbyshire Gypsy Liaison Group) avaient alors saisi la Cour suprême du Royaume-Uni.

L’arrêt Wolverhampton trouve des prolongements directs en procédure civile et administrative française ainsi que dans la jurisprudence de la Cour de Strasbourg :

• Prohibition des arrêts de règlement (article 5 du code civil) et encadrement des ordonnances sur requête (articles 493 à 498 et 845 du code de procédure civile) : en droit français, l’article 5 du code civil interdit aux juges de « prononcer par voie de disposition générale et réglementaire sur les causes qui leur sont soumises », de sorte qu’un tribunal ne peut édicter une interdiction générale et préventive erga omnes se substituant au pouvoir de police administrative du maire ou du préfet. En revanche, lorsqu’un terrain est effectivement occupé par des personnes dont l’identité ne peut être relevée malgré les diligences d’un commissaire de justice, la Cour de cassation admet le recours à la procédure non contradictoire de l’ordonnance sur requête (articles 493 et 845 du CPC) à la condition expresse que la requête et l’ordonnance motivent concrètement l’impossibilité d’identifier les occupants pour les assigner contradictoirement, toute personne intéressée disposant alors de la voie du référé-rétractation devant le juge qui a rendu l’ordonnance (article 496, alinéa 2, du CPC), qui rétablit un débat pleinement contradictoire.
• En contentieux administratif (article L. 521-3 du code de justice administrative) et police spéciale (loi du 5 juillet 2000) : devant le juge administratif français, l’expulsion d’occupants sans titre du domaine public par la voie du référé « mesures utiles » (article L. 521-3 du CJA) suppose une occupation actuelle présentant un caractère d’urgence et d’utilité, tandis que la procédure administrative d’évacuation forcée des résidences mobiles prévue par l’article 9 de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 est subordonnée au respect par la commune ou l’intercommunalité de ses obligations légales inscrites au schéma départemental d’accueil des gens du voyage.
• Le contrôle de proportionnalité sous l’angle de l’article 8 de la CEDH (CEDH, 17 octobre 2013, Winterstein et autres c. France, req. n° 27013/07) : la Cour européenne des droits de l’homme juge que la vie en caravane fait partie intégrante de l’identité des gens du voyage et que toute mesure d’expulsion doit faire l’objet d’un examen juridictionnel individualisé de sa proportionnalité au regard de l’article 8 de la Convention, tenant compte de l’ancienneté de l’installation et de l’existence de solutions de relogement ou de stationnement alternatives.

Qu’est-ce qu’une « newcomer injunction » validée par la Cour suprême du Royaume-Uni dans l’arrêt Wolverhampton ([2023] UKSC 47) ?

C’est une injonction judiciaire prononcée en équité (sur le fondement de l’article 37(1) du Senior Courts Act 1981) qui interdit l’occupation sans autorisation d’un site déterminé non seulement aux personnes déjà présentes, mais aussi à toute personne non encore identifiée (« nouveau venu ») qui prend ultérieurement connaissance de l’ordonnance affichée sur les lieux.

Quelles sont les conditions posées par la Cour suprême britannique pour éviter les abus de ces injonctions ?

La Cour suprême impose cinq garde-fous : l’injonction ne doit être accordée qu’en dernier ressort après vérification que la municipalité a créé des aires d’accueil suffisantes ; la collectivité est tenue d’une obligation absolue de loyauté procédurale (full and frank disclosure) ; l’ordonnance doit être strictement limitée géographiquement et dans le temps (un an au maximum en principe) ; elle doit être affichée visiblement sur place ; et toute personne affectée peut en demander la rétractation à tout moment.

Un juge français peut-il rendre une ordonnance d’expulsion contre des personnes non identifiées ?

En droit français, si l’article 5 du code civil interdit au juge de statuer par voie générale et préventive pour l’avenir (prohibition des arrêts de règlement), la Cour de cassation admet qu’en présence d’une occupation actuelle, le propriétaire puisse saisir le juge par voie d’ordonnance sur requête non contradictoire (article 493 du code de procédure civile) s’il établit par constat de commissaire de justice qu’il a été impossible de relever l’identité des occupants, lesquels disposent alors du référé-rétractation (article 496 alinéa 2 du CPC).