Loi espagnole d’amnistie et directive sur le terrorisme : la Grande chambre valide le cadre d’extinction des poursuites sous le contrôle du juge national

Le 23 novembre 2023, le ministère public espagnol (Ministerio Fiscal) ainsi que plusieurs associations de victimes du terrorisme et parties exerçant l’action populaire ont présenté devant l’Audiencia Nacional un acte d’accusation dirigé contre douze personnes (EGB et autres) pour appartenance à une organisation terroriste, détention et fabrication de substances ou d’engins explosifs ou incendiaires et tentative de destructions à caractère terroriste, à raison de faits commis entre octobre 2017 et novembre 2019 dans le contexte du mouvement indépendantiste catalan.

À la suite de l’entrée en vigueur, le 11 juin 2024, de la loi organique n° 1/2024 du 10 juin 2024 sur l’amnistie aux fins de la normalisation institutionnelle, politique et sociale en Catalogne (« LOA »), les accusés ont sollicité l’extinction de leur responsabilité pénale. Si l’article 1^er de la LOA amnistie les actes accomplis entre le 1^er novembre 2011 et le 13 novembre 2023 dans le cadre du processus indépendantiste catalan, son article 2, sous c), exclut de l’amnistie « les actes qui, par leur finalité, peuvent être qualifiés de terrorisme selon la directive 2017/541 et qui ont également causé intentionnellement de graves violations des droits de l’homme, en particulier celles couvertes par les articles 2 et 3 de la CEDH et par le droit international humanitaire ». Par décision du 5 septembre 2024, la troisième chambre de la section pénale de l’Audiencia Nacional a interrogé la Cour de justice sur la compatibilité de cette condition cumulative avec la directive (UE) 2017/541.

Examinant le principe de sécurité juridique (§§ 76 à 83), la Grande chambre observe que la LOA n’éteint pas la responsabilité pénale ex lege : en vertu de ses articles 9 à 11, il appartient aux seules juridictions pénales compétentes d’appliquer l’amnistie au cas par cas et de déterminer si les faits relèvent de l’exclusion prévue à l’article 2, sous c). Le recours par le législateur à des notions générales du droit pénal et du droit européen des droits de l’homme — telles que l’intention, la causalité et la gravité d’une violation des articles 2 et 3 de la CEDH — ne méconnaît pas la sécurité juridique tant que les juridictions nationales sont en mesure d’identifier de manière prévisible les infractions terroristes exclues de l’amnistie.

Enfin, au regard des principes d’égalité de traitement et de non-discrimination consacrés aux articles 20 et 21 de la Charte (§§ 84 à 87), la Cour juge qu’au vu de l’objectif explicite de réconciliation politique poursuivi par la LOA face aux événements survenus en Catalogne, les infractions commises dans ce contexte particulier et celles perpétrées dans d’autres contextes ne relèvent pas de situations comparables.

La directive 2017/541 interdit-elle par principe toute amnistie d’infractions liées au terrorisme ?

Non. La Grande chambre juge que la directive établit des règles minimales sans exclure la prérogative des États membres d’adopter, dans un but de réconciliation politique, une loi d’amnistie circonscrite dans le temps et maintenant les poursuites pour les actes ayant intentionnellement causé de graves violations des droits de l’homme.

Qui décide si les accusés bénéficient concrètement de l’amnistie ?

Les juridictions pénales espagnoles compétentes (en l’espèce l’Audiencia Nacional), auxquelles il incombe d’interpréter l’article 1er et l’exclusion de l’article 2, sous c), de la loi organique 1/2024.

Pourquoi la Cour a-t-elle écarté le grief de discrimination ?

Parce qu’au regard de l’objectif spécifique d’apaisement d’un conflit politique déterminé poursuivi par la loi d’amnistie, les faits commis dans ce contexte entre 2011 et 2023 ne se trouvent pas dans une situation comparable à des infractions de droit commun commises hors de ce contexte.