Perquisition ordonnée par une commission d’enquête parlementaire : l’autonomie du Parlement ne dispense pas d’un contrôle indépendant

Fondée en 1805 et ayant son siège à Rome, l’association requérante, le Grande Oriente d’Italia, regroupe de nombreuses loges maçonniques sur l’ensemble du territoire italien sous le statut d’association de droit privé non reconnue au sens de l’article 36 du code civil italien. Au second semestre de l’année 2016, la commission d’enquête parlementaire sur le phénomène des mafias et autres associations criminelles, instituée par la loi n° 87 du 19 juillet 2013 en vertu de l’article 82 de la Constitution italienne, ouvrit une enquête sur les risques d’infiltration de la franc-maçonnerie par Cosa Nostra et la ‘ndrangheta. Après le refus du grand maître, les 3 août 2016, 11 août 2016 et 9 janvier 2017, de livrer l’intégralité des listes nominatives d’adhérents en l’absence d’infraction pénale déterminée, la commission parlementaire ordonna elle-même, le 1^er mars 2017, la perquisition du siège national de l’association à Rome et de ses dépendances.

Menée de 17 heures à 6 h 30 le lendemain matin par le service central de la garde des finances, l’opération aboutit à la saisie et à la copie d’archives papier, d’ordinateurs et de disques durs contenant les noms et données personnelles de plus de 6 000 membres inscrits depuis 1990 dans les loges de Sicile et de Calabre. Or, selon l’arrêt n° 4 du 20 février 1984 des chambres criminelles réunies de la Cour de cassation italienne, les actes des commissions d’enquête parlementaires expriment directement le pouvoir souverain du Parlement et échappent à tout contrôle du juge ordinaire. Après un arrêt de chambre du 19 décembre 2024 ayant conclu à l’unanimité à la violation de l’article 8, l’affaire fut renvoyée devant la Grande Chambre le 28 avril 2025.

Examinant concrètement la mesure litigieuse (§§ 175 à 199), la Grande Chambre relève l’étendue particulièrement large du mandat du 1^er mars 2017, la latitude quasi illimitée dont jouissait la commission pour l’ordonner sans autorisation préalable ni majorité qualifiée, ainsi que la durée potentiellement indéfinie de conservation des documents saisis dans les archives parlementaires. Si le régime de secret prévu par la loi n° 87 du 19 juillet 2013 encadrait la conservation ultérieure des pièces, il ne constituait pas une garantie ex ante propre à circonscrire l’ampleur de la perquisition, et aucun recours ex post n’était ouvert à l’association requérante.

Soucieuse de respecter la diversité des traditions constitutionnelles et le principe de séparation des pouvoirs, la Grande Chambre précise qu’elle n’impose pas un modèle unique de contrôle juridictionnel : les garanties suffisantes exigées par l’article 8 peuvent être assurées soit par un juge, soit par un autre organe décisionnel impartial — le cas échéant interne au Parlement — habilité à exercer un examen ex ante ou un contrôle ex post de la légalité et de la nécessité de la mesure (§§ 196 à 198). Faute d’un tel mécanisme en droit italien, la Cour conclut, par seize voix contre une, à la violation de l’article 8, dit à l’unanimité qu’il n’y a pas lieu d’examiner séparément les articles 11 et 13, et alloue 9 600 euros pour dommage moral ainsi que 5 344 euros pour frais et dépens.

Une commission d’enquête parlementaire doit-elle obligatoirement demander l’autorisation d’un juge judiciaire pour perquisitionner ?

Non. La Grande Chambre précise aux paragraphes 196 à 198 que chaque État membre peut, selon son modèle constitutionnel de séparation des pouvoirs, confier le contrôle ex ante ou ex post soit à un juge, soit à une autre instance décisionnelle impartiale, y compris de nature parlementaire.

Pourquoi le régime de secret parlementaire n’a-t-il pas suffi à justifier la perquisition ?

Parce que les règles de confidentialité s’appliquaient uniquement pendant et après la perquisition, sans limiter au préalable l’étendue particulièrement vaste du mandat ni offrir à l’association un recours pour contester la légalité et la proportionnalité de la saisie.

Quelles données avaient été saisies lors de la perquisition du 1er mars 2017 ?

Des documents papier et des supports numériques comprenant notamment les listes nominatives et dossiers personnels de plus de 6 000 membres inscrits depuis 1990 dans les loges de Sicile et de Calabre.