Exclusion d’un parti politique du financement public pour atteinte à l’ordre fondamental libéral et démocratique : l’arrêt historique de la Cour constitutionnelle fédérale d’Allemagne du 23 janvier 2024 (2 BvB 1/19).

Par son arrêt de principe du 17 janvier 2017 (NPD-Verbotsverfahren II, 2 BvB 1/13, BVerfGE 144, 20), le deuxième Sénat de la Cour constitutionnelle fédérale d’Allemagne avait jugé que le Parti national-démocrate d’Allemagne (NPD) poursuivait certes des objectifs contraires à l’ordre fondamental libéral et démocratique (freiheitliche demokratische Grundordnung), mais qu’il ne pouvait être interdit sur le fondement de l’article 21, alinéa 2, de la Loi fondamentale dès lors qu’aucun indice concret ne permettait de penser que son action avait une perspective sérieuse d’aboutir (critère de la « potentialité » — Potentialität), exigence dégagée en harmonie avec la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme relative à l’article 11 de la Convention (CEDH, Grande Chambre, 13 février 2003, Refah Partisi (Parti de la prospérité) et autres c. Turquie, req. n° 41340/98).

Dans les motifs de cet arrêt de 2017, la Cour avait toutefois indiqué qu’il appartenait au pouvoir constituant dérivé, s’il estimait inacceptable que l’État continue de subventionner un parti hostile à la Constitution mais dépourvu de poids électoral suffisant pour être dissous, de créer une sanction intermédiaire d’exclusion du financement public. Le législateur constitutionnel allemand a suivi cette voie en adoptant la loi de révision constitutionnelle du 13 juillet 2017, qui a inséré un nouvel alinéa 3 à l’article 21 de la Loi fondamentale et modifié l’article 46a de la loi sur la Cour constitutionnelle fédérale (BVerfGG) : désormais, les partis qui, d’après leurs objectifs ou le comportement de leurs adhérents, « sont orientés » (darauf ausgerichtet sind) vers l’atteinte ou l’élimination de l’ordre fondamental libéral et démocratique sont exclus du financement public pour une durée de six ans (renouvelable sur nouvelle saisine), ainsi que des avantages fiscaux accordés aux partis et aux dons qui leur sont versés.

L’arrêt du 23 janvier 2024 met en évidence les différences d’instruments juridiques entre la « démocratie militante » (wehrhafte Demokratie) allemande et le régime français des partis et groupements politiques :

• Le monopole juridictionnel de la Cour de Karlsruhe face au statut de l’article 4 de la Constitution de 1958 : en Allemagne, le « privilège des partis » (Parteienprivileg) garanti par l’article 21 GG interdit au pouvoir exécutif et au législateur ordinaire de dissoudre un parti politique ou de le priver de son financement public par voie administrative ; seule la Cour constitutionnelle fédérale peut prononcer ces mesures à l’issue d’un procès contradictoire. En France, l’article 4 de la Constitution dispose que les partis et groupements politiques « doivent respecter les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie », tandis que le financement public institué par les articles 8 et suivants de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 repose sur des critères objectifs de représentativité électorale et de transparence comptable contrôlés par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), sous le contrôle du juge de l’impôt et du Conseil d’État.
• La police administrative des dissolutions de groupements (article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure) : en droit français, la dissolution par décret en conseil des ministres prévue par l’article L. 212-1 du CSI (notamment au 6° visant les associations ou groupements de fait qui provoquent à la discrimination, à la haine ou à la violence, et au 7° visant les agissements en vue de provoquer des actes de terrorisme) fait l’objet d’un contrôle de proportionnalité entier et rigoureux du Conseil d’État (CE, Section, 9 novembre 2023, Les Soulèvements de la Terre et autres, n° 476384), qui vérifie que la mesure est nécessaire, adaptée et proportionnée à la gravité des troubles à l’ordre public, dans le respect des exigences de l’article 11 de la CEDH.

Qu’a jugé la Cour constitutionnelle fédérale d’Allemagne dans son arrêt du 23 janvier 2024 (2 BvB 1/19) ?

Pour la première fois depuis la révision constitutionnelle de 2017, la Cour constitutionnelle fédérale a appliqué l’article 21, alinéa 3, de la Loi fondamentale en excluant pour six ans le parti Die Heimat (anciennement NPD) du financement public des partis politiques et des avantages fiscaux, au motif qu’il poursuit activement l’élimination de l’ordre fondamental libéral et démocratique.

Quelle est la différence entre l’interdiction d’un parti (art. 21 al. 2 GG) et son exclusion du financement public (art. 21 al. 3 GG) ?

L’interdiction pure et simple d’un parti politique exige, depuis l’arrêt NPD II du 17 janvier 2017, la preuve d’une « potentialité » (indices concrets permettant de penser que le parti peut réussir à imposer ses buts anticonstitutionnels). L’exclusion du financement public ne requiert pas cette potentialité : il suffit que le parti travaille méthodiquement et activement à porter atteinte à la dignité humaine ou à l’ordre démocratique.

Pourquoi le concept ethnique du peuple (ethnischer Volksbegriff) est-il jugé anticonstitutionnel par la Cour de Karlsruhe ?

Parce que la Loi fondamentale allemande garantit de manière intangible la dignité égale de tout être humain (article 1er, alinéa 1) et fonde la démocratie sur l’égalité stricte de tous les citoyens détenteurs de la nationalité allemande (article 20), ce qui interdit toute hiérarchisation des citoyens selon leur origine ethnique ou culturelle.