Actualité juridique · Publié le 12 novembre 2026

CJUE, Grande chambre, 10 septembre 2024, KS et KD c. Conseil e.a. (C-29/22 P et C-44/22 P) — Politique étrangère et de sécurité commune (PESC), mission EULEX Kosovo et compétence indemnitaire pour violation des droits fondamentaux

Par un arrêt d’architecture constitutionnelle rendu en Grande chambre le 10 septembre 2024 dans les affaires jointes KS et KD c. Conseil de l’Union européenne, Commission européenne et Service européen pour l’action extérieure (C-29/22 P et C-44/22 P, ECLI:EU:C:2024:725), la Cour de justice de l’Union européenne redéfinit l’étendue du contrôle juridictionnel exercé sur l’action extérieure de l’Union dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Saisie par des proches de personnes disparues ou assassinées au Kosovo en 1999 qui reprochaient à la mission civile européenne « État de droit » EULEX Kosovo de graves carences d’enquête contraires aux articles 2, 3 et 6 de la CEDH et aux articles correspondants de la Charte, la Cour annule pour l’essentiel l’ordonnance d’incompétence du Tribunal : seuls échappent au prétoire de Luxembourg les actes et omissions directement rattachables aux choix politiques ou stratégiques de la PESC.

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CJUE, Grande chambre, KS et KD c. Conseil e.a. — PESC, mission EULEX Kosovo et protection juridictionnelle effective

Sommaire de l’article

L’essentiel de la décision
I. Le contentieux des missions extérieures de l’Union : le refus d’un déni de justice structurel au cœur de la PESC
II. La ligne de partage tracée par la Grande chambre : l’immunité cantonnée aux seuls « choix politiques ou stratégiques »
III. Portée contentieuse pour la responsabilité internationale de l’Union et le dialogue avec les juridictions suprêmes nationales
Sources

L’essentiel de la décision

En tant que dérogation au principe général de compétence juridictionnelle énoncé à l’article 19 TUE, la limitation de compétence prévue en matière de PESC par l’article 24, paragraphe 1, second alinéa, TUE et l’article 275, premier alinéa, TFUE doit recevoir une interprétation stricte éclairée par les valeurs de l’État de droit (art. 2 TUE) et le droit à un recours effectif (art. 47 de la Charte).
L’intégration des droits fondamentaux à l’ensemble de l’action extérieure de l’Union (articles 3, § 5, et 21 TUE) interdit de transformer les missions civiles ou opérations extérieures de la PESC en zones de non-droit soustraites par principe à toute responsabilité non contractuelle au titre des articles 268 et 340 TFUE.
Le critère de répartition de compétence ne tient pas au seul rattachement formel de l’acte à une décision PESC, mais à sa substance : le juge de l’Union est incompétent uniquement lorsque l’acte ou l’omission contesté se rapporte directement aux choix politiques ou stratégiques arrêtés par les institutions dans la définition et la conduite de la PESC (tels que la création de la mission, son mandat global ou le volume budgétaire souverainement alloué).
À l’inverse, les juridictions de l’Union sont pleinement compétentes pour apprécier la légalité ou engager la responsabilité indemnitaire de l’Union à raison des décisions de gestion administrative, de recrutement opérationnel, d’absence de mesures correctrices individuelles ou d’inexécution des constats d’une commission interne de contrôle des droits de l’homme.

I. Le contentieux des missions extérieures de l’Union : le refus d’un déni de justice structurel au cœur de la PESC

Instituée par l’action commune 2008/124/PESC du Conseil, la mission civile EULEX Kosovo s’était vu confier un mandat exécutif d’enquête et de poursuite portant notamment sur les crimes de guerre, les disparitions forcées et les homicides interethniques commis à l’issue du conflit de 1999. Saisie par KS et KD, une commission interne de contrôle des droits de l’homme (Human Rights Review Panel) avait constaté en 2015 et 2016 que la mission avait violé les volets procéduraux des articles 2 et 3 de la CEDH faute d’investigations effectives sur l’enlèvement et le meurtre de leurs proches, sans que ces recommandations ne soient suivies d’effet concret.

Lorsque les requérantes saisirent le Tribunal de l’Union européenne d’une action en responsabilité non contractuelle contre le Conseil, la Commission et le SEAE, celui-ci déclina globalement sa compétence par une ordonnance du 10 novembre 2021 (T-771/20), estimant que les actes reprochés s’inscrivaient dans l’exécution d’une mission PESC ne relevant d’aucune des deux exceptions textuelles expresses de l’article 275, second alinéa, TFUE (respect de l’article 40 TUE et contrôle des mesures restrictives individuelles). Fait remarquable, la Commission européenne forma elle-même un pourvoi parallèle à celui des victimes pour soutenir une lecture moins restrictive de l’accès au juge.

Tout en écartant la thèse maximaliste de la Commission selon laquelle toute violation alléguée des droits fondamentaux suffirait par elle-même à écarter l’immunité juridictionnelle de la PESC même face à des décisions purement diplomatiques, la Grande chambre refuse tout autant l’approche bloc du Tribunal qui laissait les particuliers sans juge ni au niveau national ni au niveau européen — question par ailleurs directement liée aux exigences d’équivalence de protection en vue de l’adhésion de l’Union à la Convention européenne des droits de l’homme.

II. La ligne de partage tracée par la Grande chambre : l’immunité cantonnée aux seuls « choix politiques ou stratégiques »

Prolongeant la jurisprudence graduelle inaugurée dans les arrêts Elitaliana (C-439/13 P), H c. Conseil (C-455/14 P, gestion du personnel détaché), SatCen (C-14/19 P) et Bank Refah Kargaran (C-134/19 P, recours indemnitaire adossé aux mesures restrictives), la Cour dégage un critère fonctionnel transversal gouvernant l’ensemble du titre V du traité UE. L’exclusion juridictionnelle des articles 24, paragraphe 1, TUE et 275 TFUE vise exclusivement à préserver l’équilibre institutionnel en empêchant le juge de substituer son appréciation à celle du Conseil européen ou du Conseil quant à l’opportunité diplomatique, géopolitique ou militaire de l’action extérieure.

Appliquant minutieusement cette grille à chacun des griefs formulés par KS et KD, la Grande chambre opère un tri chirurgical. Demeurent couverts par l’incompétence du juge de l’Union le grief tiré de l’insuffisance globale des ressources financières et humaines affectées à la mission EULEX Kosovo ainsi que la décision politique du Conseil de lever le mandat exécutif de cette mission en 2018 : de telles décisions procèdent directement d’arbitrages stratégiques de politique étrangère.

En revanche, relèvent pleinement de la compétence du Tribunal les griefs mettant en cause le défaut de sélection d’enquêteurs qualifiés dans la gestion courante de la mission, l’absence de dispositions procédurales d’aide juridictionnelle au profit des familles devant la commission de contrôle, l’inexistence de pouvoirs coercitifs d’exécution des avis de cette commission et l’omission persistante des organes de direction d’adopter des mesures individuelles de redressement dans les dossiers criminels identifiés : aucun de ces actes ou abstentions opérationnels ne remet en cause un choix diplomatique ou stratégique.

III. Portée contentieuse pour la responsabilité internationale de l’Union et le dialogue avec les juridictions suprêmes nationales

En renvoyant l’affaire devant le Tribunal de l’Union européenne pour qu’il statue sur la recevabilité et le bien-fondé de ces chefs de responsabilité non contractuelle, l’arrêt KS et KD ouvre une voie de recours effective aux personnes physiques et morales lésées à l’occasion des missions civiles et opérations extérieures conduites par l’Union, le SEAE ou ses représentants sur les théâtres d’intervention tiers.

Sur le plan méthodologique, l’arrêt impose au plaideur une structuration rigoureuse de la requête indemnitaire fondée sur l’article 340, deuxième alinéa, TFUE : au lieu d’attaquer abstraitement l’acte PESC fondateur ou l’orientation diplomatique du Conseil, il convient d’isoler avec précision la défaillance opérationnelle, administrative ou procédurale dans la mise en œuvre quotidienne du mandat et de qualifier la violation suffisamment caractérisée d’une norme de droit supérieur conférant des droits aux particuliers (tels les articles 2, 4, 7 ou 47 de la Charte).

Cette percée jurisprudentielle entre en résonance frappante avec l’évolution contemporaine du droit public interne français — illustrée un mois plus tard par la décision d’Assemblée Mutuelle centrale de réassurance du Conseil d’État du 24 octobre 2024 —, témoignant d’un mouvement convergent des cours suprêmes européennes visant à resserrer le périmètre des immunités juridictionnelles héritées de la théorie des actes de haute politique extérieure sans empiéter sur la conduite souveraine de la diplomatie.

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