Actualité juridique · Publié le 12 novembre 2026

CJUE, Grande chambre, 4 octobre 2024, Commission et Conseil c. Front Polisario (C-778/21 P, C-798/21 P, C-779/21 P et C-799/21 P) — Accords UE-Maroc, Sahara occidental, autodétermination et exigence du consentement du peuple concerné

Par deux arrêts monumentaux rendus en Grande chambre le 4 octobre 2024 dans les affaires jointes Commission et Conseil c. Front populaire pour la libération de la Saguia el-Hamra et du Rio de Oro (Front Polisario) (C-778/21 P et C-798/21 P pour l’accord de partenariat dans le domaine de la pêche durable ; C-779/21 P et C-799/21 P pour l’accord tarifaire euro-méditerranéen sur les produits agricoles et halieutiques), la Cour de justice de l’Union européenne clôt près d’une décennie de contentieux constitutionnel et international sur la légalité externe des traités conclus par l’Union. Rejetant l’ensemble des pourvois de la Commission et du Conseil, la Cour confirme l’annulation des décisions de l’Union approuvant l’extension explicite de ces accords au territoire et aux eaux adjacentes du Sahara occidental sans le consentement du peuple de ce territoire non autonome.

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CJUE, Grande chambre, Commission et Conseil c. Front Polisario — Accords UE-Maroc, Sahara occidental et droit à l’autodétermination

Sommaire de l’article

L’essentiel de la décision
I. La recevabilité du recours d’un mouvement de libération nationale au regard de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE et de la protection juridictionnelle effective
II. Autodétermination, effet relatif des traités et rejet de l’assimilation des « populations intéressées » au « peuple du Sahara occidental »
III. Maintien temporaire limité des effets, articulation avec l’étiquetage d’origine douanière et incidences pour les opérateurs du commerce international
Sources

L’essentiel de la décision

Capacité et intérêt à agir devant le juge de l’Union (article 263, quatrième alinéa, TFUE) : bien que dépourvu de personnalité juridique de droit interne d’un État membre, le Front Polisario est une entité dotée de la capacité d’ester à Luxembourg en tant qu’interlocuteur légitime reconnu dans le processus d’autodétermination conduit sous l’égide des Nations unies pour défendre les droits souverains du peuple du Sahara occidental.
Statut distinct et séparé en droit international général : en vertu du principe coutumier d’autodétermination consacré à l’article 1er de la Charte des Nations unies (opposable erga omnes) et du principe de l’effet relatif des traités codifié à l’article 34 de la Convention de Vienne sur le droit des traités, le peuple du Sahara occidental a la qualité de « tiers » distinct du Royaume du Maroc.
Distinction cardinale entre « population » locale consultée et « peuple » titulaire du droit à l’autodétermination : les consultations menées en 2018 par la Commission et le SEAE auprès d’acteurs socio-économiques établis sur le territoire ne sauraient équivaloir au consentement du peuple du Sahara occidental, dont une large partie vit hors du territoire en situation de réfugié.
Encadrement strict du consentement présumé : si le consentement d’un peuple non autonome peut exceptionnellement être présumé lorsqu’un accord international ne crée aucune charge à son encontre et réserve expressément à son bénéfice précis, vérifiable et substantiel l’exploitation de ses ressources naturelles, ces conditions cumulatives faisaient défaut dans les deux accords litigieux.

I. La recevabilité du recours d’un mouvement de libération nationale au regard de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE et de la protection juridictionnelle effective

La Commission et le Conseil contestaient en premier lieu la recevabilité même des recours en annulation introduits devant le Tribunal de l’Union européenne (arrêts du 29 septembre 2021, T-279/19 et T-344/19), soutenant que le Front Polisario ne constituait ni une personne morale constituée selon le droit d’un État ni un représentant exclusif investi par les Nations unies de la capacité juridique d’exercer les droits économiques du territoire.

La Grande chambre écarte l’argumentation en rappelant que la notion de « personne morale » au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE est une notion autonome du droit de l’Union qui ne saurait être interprétée de manière formaliste au détriment du principe de protection juridictionnelle effective. Dès lors que le Front Polisario participe en qualité d’interlocuteur privilégié aux négociations menées sous les auspices de l’Assemblée générale et du Conseil de sécurité de l’ONU sur le statut définitif du Sahara occidental et que les décisions litigieuses produisent directement des effets de droit sur le patrimoine territorial et maritime de ce peuple, lui dénier l’accès au prétoire reviendrait à créer un vide juridictionnel sur le respect des normes impératives du droit international liant l’Union en vertu des articles 3, paragraphe 5, et 21 TUE.

En précisant toutefois que les décisions attaquées concernent directement et individuellement le Front Polisario dans la seule mesure où il défend le droit à l’autodétermination du peuple du Sahara occidental face à des accords s’appliquant expressément à ce territoire, la Cour articule rigoureusement le contentieux objectif de légalité externe des actes du Conseil avec la représentation processuelle d’un sujet de droit international collectif.

II. Autodétermination, effet relatif des traités et rejet de l’assimilation des « populations intéressées » au « peuple du Sahara occidental »

À la suite de l’arrêt fondateur Conseil c. Front Polisario du 21 décembre 2016 (C-104/16 P) et de l’arrêt Western Sahara Campaign UK du 27 février 2018 (C-266/16) — lesquels avaient jugé que les accords UE-Maroc antérieurs ne pouvaient s’interpréter comme incluant tacitement le Sahara occidental —, les institutions européennes avaient négocié en 2018 et 2019 deux nouveaux instruments étendant expressément les préférences tarifaires et les possibilités de pêche à ce territoire et à ses eaux adjacentes, après avoir recueilli l’avis favorable d’organisations professionnelles et d’élus locaux présents sur place.

La Grande chambre juge cette démarche entachée d’une erreur de droit fondamentale : confondre la « population » résidant actuellement sur le territoire avec le « peuple » du Sahara occidental titulaire du droit inaliénable à l’autodétermination méconnaît la réalité démographique et juridique d’un territoire non autonome inscrit depuis 1963 sur la liste de l’article 73 de la Charte des Nations unies. Le consentement exigé par l’article 34 de la Convention de Vienne au profit du tiers affecté ne peut émaner d’une simple consultation administrative des opérateurs locaux bénéficiant matériellement des échanges.

Nuancée sur la méthode probatoire par rapport au Tribunal, la Cour admet certes que le droit international coutumier n’interdit pas en toute hypothèse de présumer le consentement d’un peuple non autonome sans manifestation formelle préalable, mais elle enferme cette présomption dans deux conditions cumulatives drastiques : d’une part, l’accord ne doit mettre aucune obligation à la charge de ce peuple ; d’autre part, il doit prévoir que ce peuple lui-même — et non les seules populations résidentes indistinctes — reçoive un avantage précis, concret, substantiel et vérifiable issu de l’exploitation des ressources naturelles de son territoire, assorti d’un mécanisme de contrôle régulier. Or ni l’accord tarifaire ni l’accord de pêche n’accordaient le moindre droit propre ou avantage juridiquement garanti au peuple du Sahara occidental, le Front Polisario s’y étant au surplus expressément opposé, ce qui suffisait à renverser toute présomption.

III. Maintien temporaire limité des effets, articulation avec l’étiquetage d’origine douanière et incidences pour les opérateurs du commerce international

Si l’accord de pêche durable avait déjà expiré en juillet 2023 quant à son protocole de mise en œuvre financière, l’annulation immédiate de la décision 2019/217 relative aux préférences tarifaires risquait d’engendrer de graves perturbations dans les relations extérieures de l’Union et la sécurité juridique des opérateurs économiques : faisant usage de l’article 264, second alinéa, TFUE, la Grande chambre maintient les effets de la décision annulée pendant une période transitoire de douze mois à compter du prononcé de l’arrêt, soit jusqu’au 4 octobre 2025.

Cette trilogie jurisprudentielle trouve son prolongement direct le même jour dans l’arrêt connexe de Grande chambre Confédération paysanne (C-399/22, ECLI:EU:C:2024:839), par lequel la Cour juge que les melons et tomates récoltés au Sahara occidental doivent obligatoirement mentionner le seul « Sahara occidental » comme pays d’origine au regard de la réglementation douanière et d’information des consommateurs de l’Union, toute indication du Royaume du Maroc étant de nature à induire l’acheteur en erreur en raison du statut distinct et séparé de ce territoire.

Pour les entreprises importatrices, les commissionnaires en douane et les groupes agroalimentaires ou industriels opérant dans des zones à souveraineté contestée ou des territoires non autonomes, les arrêts du 4 octobre 2024 démontrent que le droit international public général fait corps avec l’ordre juridique de l’Union : la validité des régimes tarifaires préférentiels, la conformité de l’origine douanière déclarée et la diligence sur la chaîne d’approvisionnement dépendent désormais directement du respect des règles impératives d’autodétermination et de souveraineté permanente sur les ressources naturelles.

Sources

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