Actualité juridique · Publié le
Droit de grève dans la fonction publique et article 11 de la CEDH : la Grande Chambre juge que l’interdiction statutaire de faire grève applicable aux enseignants fonctionnaires en Allemagne n’excède pas la marge d’appréciation de l’État (arrêt Humpert et autres c. Allemagne).
Par son arrêt de Grande Chambre du 14 décembre 2023 (Humpert et autres c. Allemagne, req. n° 59433/18, 59477/18, 59481/18 et 59494/18), la Cour européenne des droits de l’homme juge, par seize voix contre une, que les sanctions disciplinaires prononcées contre des enseignants ayant le statut de fonctionnaires titulaires (Beamte) pour avoir participé à des grèves pendant leurs heures de cours ne violent pas l’article 11 de la Convention, dès lors que cette interdiction statutaire s’inscrit dans un équilibre institutionnel assorti de garanties compensatoires effectives permettant aux syndicats de fonctionnaires de participer à la détermination des conditions d’emploi et visant à assurer la continuité du service public de l’enseignement.
Sommaire de l’article
- Synthèse de la décision
- 1. Le principe constitutionnel allemand d’interdiction de la grève des fonctionnaires statutaires (article 33 alinéa 5 GG)
- 2. Diversité des modèles européens de fonction publique et contrôle in concreto des garanties institutionnelles compensatoires
- 3. L’opposition entre le modèle statutaire allemand et la reconnaissance constitutionnelle du droit de grève des agents publics en France
- Droit de grève des enseignants et des fonctionnaires : Allemagne (arrêt Humpert, 2023) et France (Préambule de 1946 / Code général de la fonction publique)
- Questions fréquentes
- Sources
01
Synthèse de la décision
Nuancant la portée de son arrêt de Grande Chambre Demir et Baykara c. Turquie (2008) et de son arrêt Enerji Yapı-Yol Sen c. Turquie (2009), la Cour de Strasbourg valide le modèle constitutionnel allemand du fonctionnariat statutaire (Berufsbeamtentum, article 33 alinéa 5 de la Loi fondamentale) au terme d’un examen global des contreparties offertes aux agents publics.
- Le droit de grève, élément important mais non exclusif ni absolu de la liberté syndicale (article 11 CEDH) : Si le droit de grève protège la capacité d’un syndicat à être entendu pour défendre les intérêts professionnels de ses membres, il ne constitue pas l’unique moyen d’assurer l’effectivité de la liberté syndicale et ne touche pas à la substance même de l’article 11 lorsque des mécanismes institutionnels alternatifs existent.
- La pesée globale des garanties compensatoires du statut des fonctionnaires allemands (Beamte) : Bien que privés du droit de grève, les enseignants fonctionnaires bénéficient en Allemagne d’un droit légal de participation de leurs syndicats à l’élaboration des lois fixant leur rémunération, d’un emploi à vie assorti d’une garantie constitutionnelle d’entretien convenable (Alimentationsprinzip) justiciable devant les tribunaux, et de la possibilité d’opter pour le statut d’agent contractuel disposant du droit de grève.
- Contraste marqué avec le modèle constitutionnel français du droit de grève des agents publics : Alors que la Loi fondamentale allemande prohibe la grève de tous les fonctionnaires statutaires, le droit français consacre la valeur constitutionnelle du droit de grève des fonctionnaires (alinéa 7 du Préambule de 1946 et articles L. 114-1 et suivants du Code général de la fonction publique), sous les seules limites imposées par la continuité du service public (CE, Ass., 7 juillet 1950, Dehaene) ou par les lois spéciales visant certaines fonctions régaliennes.
02
1. Le principe constitutionnel allemand d’interdiction de la grève des fonctionnaires statutaires (article 33 alinéa 5 GG)
Les quatre requérants, enseignants dans les écoles publiques allemandes ayant le statut de fonctionnaires titulaires (Beamte), avaient participé en 2009 et 2010, à l’appel de leur syndicat de l’éducation et de la science (Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft — GEW), à des grèves d’une durée d’une heure à trois jours pendant leur temps de service afin de protester contre la dégradation des conditions de travail et d’exiger l’amélioration des rémunérations. Ils s’étaient vu infliger un blâme ou des amendes administratives disciplinaires d’un montant compris entre 100 et 1 500 euros pour manquement à leur devoir de présence.
Par un arrêt de principe du 12 juin 2018 (2 BvR 1738/12, BVerfGE 148, 296), la Cour constitutionnelle fédérale d’Allemagne avait rejeté leurs recours constitutionnels en jugeant que l’interdiction de faire grève constitue un principe traditionnel fondamental de la fonction publique professionnelle au sens de l’article 33, alinéa 5, de la Loi fondamentale, indissociable du devoir de loyauté de l’agent nommé à vie et de l’obligation corrélative de l’État de lui assurer une rémunération conforme à son grade (Alimentationsprinzip), système dont les composantes forment un tout qui ne permet pas de cumuler la sécurité du statut et le recours à la grève (« Rosinenpicken »). Les requérants ont alors saisi la Cour européenne des droits de l’homme sur le fondement de l’article 11 de la CEDH.
03
2. Diversité des modèles européens de fonction publique et contrôle in concreto des garanties institutionnelles compensatoires
Concluant à l’absence de violation de l’article 11 de la Convention européenne des droits de l’homme, la Grande Chambre développe une méthode d’appréciation pragmatique :
- L’absence de consensus européen uniforme sur l’architecture de la fonction publique : si de nombreux États membres du Conseil de l’Europe limitent les interdictions de grève à certaines fonctions régaliennes, l’organisation du statut des agents publics dépend étroitement des traditions constitutionnelles et sociales propres à chaque État, ce qui justifie de reconnaître aux autorités nationales une marge d’appréciation appréciable dès lors que la substance même de la liberté syndicale (le droit de fonder un syndicat, d’y adhérer et de voir celui-ci défendre effectivement ses membres) demeure intacte.
- L’effectivité des mécanismes compensatoires offerts aux fonctionnaires allemands : contrairement à la situation constatée dans l’arrêt Enerji Yapı-Yol Sen c. Turquie (où une circulaire interdisait brusquement toute action syndicale sans contrepartie), le statut allemand offre aux syndicats de fonctionnaires un droit légal de participation directe à la préparation des projets de loi relatifs au statut et aux traitements, complété par le droit individuel de chaque fonctionnaire de saisir la juridiction administrative et la Cour constitutionnelle fédérale pour contester le caractère insuffisant de sa rémunération au titre du principe d’alimentation. En outre, les enseignants allemands ont la faculté d’être recrutés comme agents contractuels de droit privé (Tarifbeschäftigte), lesquels jouissent pleinement de la négociation collective et du droit de grève.
- La conciliation avec le droit fondamental à l’instruction (article 2 du Protocole n° 1) et la modération des sanctions : l’interdiction poursuit l’objectif légitime d’assurer l’exécution continue du service public de l’enseignement public et le droit des élèves à l’instruction, tandis que les sanctions disciplinaires prononcées en l’espèce étaient demeurées d’une gravité modérée et que les enseignants conservaient le droit de manifester en dehors de leurs heures de cours.
04
3. L’opposition entre le modèle statutaire allemand et la reconnaissance constitutionnelle du droit de grève des agents publics en France
L’arrêt Humpert et autres c. Allemagne met en lumière la singularité protectrice du droit public français en matière de liberté syndicale des fonctionnaires :
- Le principe constitutionnel du droit de grève dans la fonction publique française (alinéa 7 du Préambule de 1946 et arrêt Dehaene) : à rebours du modèle allemand, le droit français reconnaît depuis 1946 le droit de grève à l’ensemble des fonctionnaires titulaires et agents contractuels des trois versants de la fonction publique (codifié à l’article L. 114-1 du Code général de la fonction publique). Par sa décision fondatrice d’Assemblée Dehaene du 7 juillet 1950 et la jurisprudence constante du Conseil constitutionnel (notamment décision n° 79-105 DC du 25 juillet 1979), le droit de grève s’exerce dans le cadre des lois qui le réglementent en opérant la conciliation nécessaire entre la défense des intérêts professionnels et la préservation de l’intérêt général, notamment la continuité du service public.
- L’encadrement français du droit de grève des enseignants (préavis et service d’accueil) et les interdictions limitées aux seules fonctions régaliennes : en France, seules quelques catégories limitativement énumérées par la loi (militaires, magistrats judiciaires, fonctionnaires des services actifs de la police nationale, personnels des services extérieurs de l’administration pénitentiaire, personnels des transmissions du ministère de l’Intérieur) sont privées du droit de grève. Les enseignants de l’Éducation nationale disposent pleinement du droit constitutionnel de grève, encadré uniquement par l’obligation de préavis syndical de cinq jours francs (article L. 2512-2 du Code du travail), la déclaration préalable individuelle d’intention pour les enseignants du premier degré et l’organisation d’un service municipal d’accueil des élèves (articles L. 133-1 et suivants du Code de l’éducation), sous le contrôle du juge administratif (Conseil d’État).
05
Droit de grève des enseignants et des fonctionnaires : Allemagne (arrêt Humpert, 2023) et France (Préambule de 1946 / Code général de la fonction publique)
| Paramètre juridique | Allemagne (Art. 33 al. 5 GG et CEDH, Grande Chambre, Humpert, 2023) | France (Alinéa 7 du Préambule de 1946, CGFP et Conseil d’État) |
|---|---|---|
| Titularité du droit de grève pour les fonctionnaires statutaires | Interdiction générale attachée au statut de fonctionnaire titulaire (Beamte), y compris pour les enseignants. | Reconnaissance constitutionnelle du droit de grève à tous les fonctionnaires (hors quelques corps régaliens limitativement exclus par la loi). |
| Régime applicable aux enseignants du secteur public | Interdiction de faire grève pour les enseignants fonctionnaires (Beamte) ; droit de grève ouvert aux seuls enseignants recrutés sous contrat (Tarifbeschäftigte). | Plein exercice du droit de grève pour tous les enseignants titulaires et contractuels (préavis syndical et service d’accueil dans le premier degré). |
| Garanties de défense des intérêts professionnels et de la rémunération | Participation syndicale aux projets de loi et recours juridictionnel individuel garantissant un traitement conforme au grade (Alimentationsprinzip). | Négociation collective dans la fonction publique, droit de grève et contrôle de légalité du juge administratif. |
06
Questions fréquentes
- Pourquoi la Grande Chambre de la CEDH n’a-t-elle pas condamné l’Allemagne pour l’interdiction du droit de grève des enseignants fonctionnaires ?
Parce que la Cour a jugé que l’article 11 de la CEDH n’impose pas un modèle unique de fonction publique : l’interdiction de faire grève faite aux fonctionnaires statutaires allemands (Beamte) est compensée par des garanties institutionnelles effectives (participation obligatoire des syndicats à l’élaboration des lois statutaires, garantie constitutionnelle d’une rémunération adéquate contrôlée par le juge et possibilité de choisir le statut d’agent contractuel bénéficiant du droit de grève).
- Cet arrêt remet-il en cause le droit de grève des fonctionnaires et des enseignants en France ?
Aucunement. En France, le droit de grève des fonctionnaires (et notamment des enseignants) a une valeur constitutionnelle directe en vertu de l’alinéa 7 du Préambule de la Constitution de 1946 et est expressément garanti par l’article L. 114-1 du Code général de la fonction publique.
- Quels sont les seuls agents publics privés du droit de grève en droit français ?
En droit français, seuls des lois spéciales retirent le droit de grève à des catégories exerçant des missions régaliennes de souveraineté et de sécurité : les militaires, les magistrats de l’ordre judiciaire, les fonctionnaires actifs de la police nationale, les personnels de l’administration pénitentiaire et les ingénieurs et techniciens des transmissions du ministère de l’Intérieur.
07
Sources
- HUDOC (CEDH) — Arrêt de la Grande Chambre du 14 décembre 2023, Humpert et autres c. Allemagne, req. n° 59433/18 et autres [Texte officiel]
- Conseil d’État — Décision d’Assemblée du 7 juillet 1950, Dehaene (Conciliation du droit de grève des agents publics et de la continuité du service public)
- Légifrance — Article L. 114-1 du Code général de la fonction publique (Garantie du droit de grève des agents publics)
Votre situation
Une question sur votre dossier ?
Le cabinet examine la situation sur pièces. Cette page est une information générale ; elle ne remplace pas l’analyse d’un dossier.