CEDH, arrêt Fraisse et autres c. France du 27 février 2025 : condamnation pour violation matérielle de l’article 2 en raison des défaillances du cadre légal et administratif du maintien de l’ordre

Sur le terrain du volet substantiel de l’article 2, la Cour rappelle que la première phrase de l’article 2 § 1 astreint l’État non seulement à s’abstenir de provoquer la mort de manière volontaire et irrégulière, mais aussi, au titre de son obligation positive de protéger le droit à la vie, à mettre en place un cadre juridique et administratif propre à définir les circonstances limitées dans lesquelles les représentants de la force publique peuvent recourir à la force et à des armes potentiellement létales (arrêts de Grande Chambre Makaratzis c. Grèce et Giuliani et Gaggio c. Italie).

Or, en 2014, la France était le seul État européen à autoriser l’emploi, dans des opérations civiles de maintien de l’ordre, de la grenade offensive OF F1 à effet de souffle contenant une charge d’explosif militaire (hexogène/tolite). Analysant les textes alors en vigueur (articles L. 211-9 et R. 211-16 du code de la sécurité intérieure et instructions ministérielles non publiées), la Cour relève trois défaillances structurelles :

• Insuffisance et imprécision des règles d’emploi : la réglementation de l’époque ne définissait pas avec une précision suffisante les situations concrètes et les conditions techniques de sécurité (notamment pour les tirs nocturnes en cloche sans visibilité sur le point de chute) dans lesquelles une arme présentant un tel potentiel létal pouvait être employée.
• Défaillances dans la chaîne de commandement et la supervision civile : ainsi que l’avaient mis en lumière le rapport de l’Inspection générale de la gendarmerie nationale (IGGN) et la décision du Défenseur des droits, aucune autorité civile préfectorale n’était présente sur le terrain lors de cette nuit critique pour évaluer l’opportunité du maintien du dispositif et superviser la gradation de la force.
• Conclusion sur l’obligation positive : sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur la responsabilité individuelle du gendarme ayant effectué le lancer, la Cour juge à l’unanimité que le niveau de protection assuré par le cadre juridique et administratif alors en vigueur n’était pas suffisant pour garantir de manière effective le droit à la vie et prévenir les risques d’atteinte accidentelle mais mortelle, emportant violation du volet matériel de l’article 2.

L’arrêt Fraisse et autres c. France du 27 février 2025 éclaire à la fois les évolutions réglementaires intervenues depuis les faits et la dualité des recours ouverts aux victimes de dommages causés lors d’opérations de police :

• Retrait définitif des grenades offensives OF F1 et GLI-F4 : dès le décret n° 2017-1029 du 10 mai 2017 modifiant l’article D. 211-17 du code de la sécurité intérieure, la grenade offensive OF F1 a été définitivement retirée de la liste des armes de force intermédiaire autorisées pour le maintien de l’ordre, suivie en janvier 2020 par l’abandon de la grenade GLI-F4 et par la révision du Schéma national du maintien de l’ordre (partiellement annulé et encadré par le Conseil d’État le 10 juin 2021, n° 444849).
• Autonomie de la violation matérielle de l’article 2 par rapport au non-lieu pénal : l’arrêt démontre qu’une décision définitive de non-lieu rendue par le juge d’instruction au bénéfice de l’agent exécutant (faute d’infraction pénale caractérisée à titre individuel) ne fait nullement obstacle à la condamnation de l’État sur le terrain matériel de l’article 2 ou de l’article 3 de la Convention lorsque le dommage résulte de lacunes de la réglementation d’emploi des armes, d’un défaut de formation ou d’une défaillance dans le commandement de l’opération.
• Cumul et articulation avec la responsabilité administrative (art. L. 211-10 du CSI) : devant le tribunal administratif, la victime ou ses ayants droit peuvent engager la responsabilité de l’État tant pour faute (faute dans l’organisation du dispositif de maintien de l’ordre ou usage disproportionné de la force au regard de l’article L. 211-9 du CSI) que sans faute (risque spécial causé par des armes ou engins comportant des risques exceptionnels pour les personnes et les biens ou attroupements au sens de l’article L. 211-10 du CSI).