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Autonomie gouvernementale autochtone et Charte canadienne des droits et libertés : la Cour suprême du Canada définit l’effet protecteur de l’article 25 dans l’arrêt Dickson c. Première Nation des Gwitchin Vuntut (2024 CSC 10).
Par son arrêt historique Dickson c. Première Nation des Gwitchin Vuntut rendu le 28 mars 2024 (2024 CSC 10), la Cour suprême du Canada tranche pour la première fois deux questions constitutionnelles fondamentales demeurées ouvertes depuis l’adoption de la Loi constitutionnelle de 1982 : d’une part, la Charte canadienne des droits et libertés s’applique, en vertu de son article 32, paragraphe 1, aux gouvernements autochtones dotés d’une autonomie gouvernementale ; d’autre part, l’article 25 de la Charte opère comme un bouclier qui fait prévaloir un droit collectif protégeant la « différence autochtone » — telle l’obligation pour les conseillers élus de résider sur les terres ancestrales — lorsqu’il entre en conflit irréductible avec un droit individuel garanti par l’article 15, paragraphe 1, de la Charte.
Sommaire de l’article
- Synthèse de la décision
- 1. La Constitution de la Première Nation des Gwitchin Vuntut et l’obligation de résidence des élus au village d’Old Crow
- 2. L’assujettissement des gouvernements autochtones à l’article 32(1) et l’activation du bouclier de l’article 25 de la Charte
- 3. Mise en perspective avec l’indivisibilité de la République (art. 1er, 74 et 77 C.) et le contrôle des conditions d’éligibilité (art. 3 du Protocole n° 1 CEDH)
- Articulation entre égalité électorale individuelle et autonomie territoriale ou autochtone : Canada (2024 CSC 10), France et CEDH
- Questions fréquentes
- Sources
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Synthèse de la décision
Rédigé conjointement par les juges Kasirer et Jamal au nom de la majorité, l’arrêt Dickson trace une voie d’équilibre entre deux thèses opposées : il refuse de soustraire les gouvernements autochtones à l’application de la Charte canadienne, mais confère à l’article 25 une véritable portée protectrice chaque fois que l’application d’un droit individuel de la Charte anéantirait une norme autochtone protégeant le lien ancestral entre la communauté, ses institutions coutumières et son territoire.
- Applicabilité de la Charte canadienne aux gouvernements autochtones autonomes (article 32, paragraphe 1) : Un gouvernement autochtone doté de pouvoirs législatifs, exécutifs et fiscaux sur ses citoyens et son territoire et reconnu par des lois fédérale et territoriale est « gouvernemental par nature » au sens de la jurisprudence Eldridge et relève de l’article 32(1) de la Charte.
- Méthodologie en quatre étapes du « bouclier interprétatif » de l’article 25 de la Charte : Lorsque la partie demanderesse établit une atteinte prima facie à un droit individuel de la Charte (ici l’article 15(1)), l’autorité autochtone qui invoque l’article 25 doit démontrer que la mesure contestée relève d’un droit ancestral, issu de traité ou d’un « autre » droit protégeant la « différence autochtone » et qu’il existe un conflit irréductible entre les deux droits.
- Validation de l’obligation de résidence des élus sur les terres désignées d’Old Crow : L’exigence constitutionnelle de la Première Nation imposant au chef et aux conseillers de résider à Old Crow protège le mode ancestral de gouvernance gwitchin fondé sur l’enracinement territorial et ne pourrait être écartée au profit de l’article 15(1) sans porter atteinte au cœur même de l’autonomie autochtone.
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1. La Constitution de la Première Nation des Gwitchin Vuntut et l’obligation de résidence des élus au village d’Old Crow
La Première Nation des Gwitchin Vuntut (PNGV) est une communauté autochtone autonome du nord du Yukon dont le territoire traditionnel et le siège gouvernemental sont établis à Old Crow, village situé à environ 800 kilomètres au nord de Whitehorse, au nord du cercle polaire arctique, accessible uniquement par avion ou par bateau. En 1993, la PNGV a conclu avec la Couronne fédérale et le gouvernement du Yukon une entente définitive sur ses revendications territoriales ainsi qu’une entente sur l’autonomie gouvernementale, mises en vigueur par des lois fédérale et territoriale, et s’est dotée de sa propre Constitution.
Aux termes de cette Constitution, tout citoyen des Gwitchin Vuntut élu au poste de chef ou de conseiller doit résider sur les terres désignées à Old Crow ou s’y installer dans les quatorze jours suivant le scrutin. Cindy Dickson, citoyenne de la PNGV résidant à Whitehorse — où son fils avait besoin de soins médicaux réguliers indisponibles à Old Crow — souhaitait se porter candidate au conseil tout en demeurant à Whitehorse. Elle a saisi les juridictions du Yukon en soutenant que l’obligation de résidence créait une discrimination fondée sur le motif analogue du statut d’autochtone résidant hors des terres désignées (jurisprudence Corbiere c. Canada, [1999] 2 R.C.S. 203), en violation de l’article 15, paragraphe 1, de la Charte canadienne des droits et libertés.
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2. L’assujettissement des gouvernements autochtones à l’article 32(1) et l’activation du bouclier de l’article 25 de la Charte
La Cour suprême du Canada rejette le pourvoi de Mme Dickson et le pourvoi incident de la PNGV au terme d’un raisonnement constitutionnel structuré en trois temps :
- L’application de la Charte aux gouvernements autochtones (article 32, paragraphe 1) : bien que l’article 32(1) ne mentionne expressément que le Parlement fédéral et les législatures provinciales, il vise toute entité « gouvernementale par nature » ou exerçant des pouvoirs publics conférés par la loi (Eldridge c. Colombie-Britannique, [1997] 3 R.C.S. 624). Or le conseil de la PNGV est élu démocratiquement, détient un pouvoir général de taxation et adopte des lois contraignantes sur son territoire en vertu d’ententes sanctionnées par des lois fédérale et territoriale : sa Constitution est donc soumise au contrôle de constitutionnalité au regard de la Charte.
- La reconnaissance d’une atteinte prima facie au droit à l’égalité (article 15, paragraphe 1) : la Cour admet que l’obligation de résidence établit une distinction fondée sur le motif analogue de la non-résidence sur une terre autochtone désignée et qu’elle renforce le désavantage politique des citoyens de la PNGV vivant à l’extérieur d’Old Crow.
- Le cadre analytique de l’article 25 de la Charte (« maintien des droits et libertés des peuples autochtones ») : tranchant quarante ans de débats doctrinaux, la Cour juge que l’article 25 commande d’abord de tenter de concilier par l’interprétation le droit individuel de la Charte et le droit autochtone, mais qu’en présence d’un conflit irréductible, il agit comme un véritable bouclier qui fait prévaloir le droit autochtone à la condition que celui-ci protège la « différence autochtone » (Indigenous difference), c’est-à-dire les coutumes, les traditions et le lien historique et spirituel propre du peuple autochtone avec son territoire. En l’espèce, l’obligation pour les dirigeants de vivre à Old Crow relève d’un « autre droit » au sens de l’article 25 qui protège depuis des temps immémoriaux l’enracinement territorial du leadership gwitchin et préserve l’autonomie politique de la communauté face à l’attraction démographique des centres urbains du sud ; elle prévaut donc sur le grief tiré de l’article 15(1).
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3. Mise en perspective avec l’indivisibilité de la République (art. 1er, 74 et 77 C.) et le contrôle des conditions d’éligibilité (art. 3 du Protocole n° 1 CEDH)
L’arrêt Dickson c. Première Nation des Gwitchin Vuntut offre un éclairage comparatif majeur sur l’articulation entre droits politiques individuels et statuts collectifs particuliers :
- Le contraste avec le principe d’indivisibilité de la République et les statuts constitutionnels spécifiques en France (articles 1er, 72-3, 74 et 77 de la Constitution) : alors que le principe d’indivisibilité de la République et d’unicité du peuple français (article 1er de la Constitution ; Cons. const., déc. n° 91-290 DC du 9 mai 1991) s’oppose à la reconnaissance de droits collectifs autonomes au profit de groupes définis par une origine, le Titre XIII de la Constitution française (articles 76 et 77 issus de la révision constitutionnelle relative à la Nouvelle-Calédonie) consacre, par dérogation constitutionnelle expresse, une citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie et des restrictions au corps électoral provincial fondées sur une durée de domicile, dont la conformité à l’article 3 du Protocole n° 1 à la Convention européenne des droits de l’homme a été admise par la Cour de Strasbourg au regard des nécessités historiques et institutionnelles du processus d’autodétermination (CEDH, 11 janvier 2005, Py c. France, req. n° 66289/01).
- Le contrôle de proportionnalité des conditions de résidence ou de rattachement en droit électoral européen : dans le cadre de l’article 3 du Protocole n° 1 à la CEDH (droit à des élections libres), la Cour européenne des droits de l’homme soumet les conditions d’éligibilité ou de résidence à un contrôle de proportionnalité qui prend en compte les particularités historiques, géographiques ou linguistiques du territoire autonome concerné (voir notamment CEDH, gde ch., 18 février 1999, Matthews c. Royaume-Uni, et CEDH, 2 mars 1987, Mathieu-Mohin et Clerfayt c. Belgique).
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Articulation entre égalité électorale individuelle et autonomie territoriale ou autochtone : Canada (2024 CSC 10), France et CEDH
| Dimension constitutionnelle | Canada (Dickson c. Gwitchin Vuntut, 2024 CSC 10) | France (Constitution de 1958) et CEDH (Protocole n° 1, art. 3) |
|---|---|---|
| Assujettissement de l’autorité autonome aux droits fondamentaux | Application de la Charte canadienne aux gouvernements autochtones autonomes en vertu de l’article 32(1) de la Charte. | Assujettissement de toutes les collectivités territoriales (articles 73, 74 et 77 C.) au bloc de constitutionnalité et à la CEDH. |
| Mécanisme de protection de la spécificité collective | Clause expresse de l’article 25 de la Charte faisant prévaloir le droit autochtone lié à la « différence autochtone » en cas de conflit irréductible. | Dérogations constitutionnelles expresses (Titre XIII pour la Nouvelle-Calédonie) et prise en compte des « nécessités locales » sous le contrôle de la CEDH (arrêt Py c. France, 2005). |
| Limite opposable à l’exception collective | L’article 25 ne couvre que les normes protégeant véritablement les traditions, la culture ou le lien ancestral au territoire, non les actes administratifs ordinaires. | Principe de proportionnalité (art. 3 du Protocole n° 1 CEDH) et interdiction de porter atteinte à la substance même du droit de suffrage ou d’éligibilité. |
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Questions fréquentes
- La Charte canadienne des droits et libertés s’applique-t-elle aux gouvernements autochtones autonomes ?
Oui. Dans l’arrêt Dickson c. Première Nation des Gwitchin Vuntut (2024 CSC 10), la Cour suprême du Canada juge qu’un gouvernement autochtone doté de compétences législatives, fiscales et exécutives sur ses citoyens et son territoire est « gouvernemental par nature » au sens de l’article 32, paragraphe 1, de la Charte.
- Comment fonctionne le « bouclier » de l’article 25 de la Charte canadienne selon la Cour suprême ?
Lorsqu’un droit individuel garanti par la Charte (comme le droit à l’égalité de l’article 15(1)) entre en conflit irréductible avec un droit ancestral, issu de traité ou un « autre » droit appartenant à un peuple autochtone et protégeant spécifiquement la « différence autochtone » (culture, gouvernance coutumière, lien au territoire), l’article 25 empêche que l’application du droit individuel ne porte atteinte au droit collectif autochtone.
- Pourquoi l’obligation pour les conseillers élus de résider à Old Crow a-t-elle été maintenue ?
Parce que cette obligation inscrite dans la Constitution des Gwitchin Vuntut protège une caractéristique essentielle de leur mode ancestral de gouvernance — l’enracinement physique des dirigeants au sein de la communauté sur leurs terres traditionnelles du nord du Yukon — et ne pouvait être écartée sans dénaturer ce droit collectif protégé par l’article 25.
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Sources
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