Frein constitutionnel à l’endettement (Schuldenbremse) et fonds spéciaux pluriannuels : la Cour constitutionnelle fédérale d’Allemagne annule le transfert de 60 milliards d’euros d’autorisations d’emprunt COVID-19 vers le Fonds climat (arrêt 2 BvF 1/22).

L’article 109, alinéa 3, et l’article 115, alinéa 2, de la Loi fondamentale allemande (Grundgesetz — GG), issus de la réforme du fédéralisme financier de 2009, instituent un mécanisme de « frein à l’endettement » (Schuldenbremse) qui limite l’endettement net structurel de la Fédération à 0,35 % du produit intérieur brut nominal par an. L’article 115, alinéa 2, sixième phrase, de la Loi fondamentale autorise toutefois le Bundestag à déroger à ce plafond en cas de « catastrophes naturelles ou de situations d’urgence exceptionnelles échappant au contrôle de l’État et affectant considérablement la situation financière de l’État ».

Sur ce fondement, le Bundestag avait autorisé, au titre de l’exercice budgétaire 2021, des emprunts d’urgence totalisant 240,2 milliards d’euros pour faire face à la pandémie de COVID-19. À la fin de l’année 2021, 60 milliards d’euros d’autorisations d’emprunt demeuraient inutilisés. Par une seconde loi de finances rectificative pour 2021 adoptée le 28 janvier 2022 et promulguée le 18 février 2022 — soit après la clôture de l’année civile 2021 —, le législateur fédéral avait transféré ces 60 milliards d’euros d’autorisations de crédit vers le « Fonds pour l’énergie et le climat » (rebaptisé « Fonds pour le climat et la transformation » — KTF), patrimoine spécial extrabudgétaire (Sondervermögen) destiné à financer des investissements de décarbonation au cours des exercices 2022 et suivants sans imputer ces dépenses sur les plafonds d’endettement de ces années futures.

L’arrêt 2 BvF 1/22 de Karlsruhe offre un parallèle saisissant avec le droit constitutionnel budgétaire français issu des articles 34 et 47 de la Constitution et de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) :

• Les principes d’annualité, d’unité et d’antériorité en droit français (articles 1er, 6, 15 et 35 de la LOLF) : tout comme la Cour de Karlsruhe, le Conseil constitutionnel veille au respect du principe d’annualité budgétaire (article 1er de la LOLF : l’exercice s’exécute sur une année civile) et encadre strictement les reports de crédits d’un exercice sur l’autre (plafonnés à 3 % des crédits initiaux par l’article 15 de la LOLF, hors cas limitativement prévus). De même, une loi de finances rectificative (collectif budgétaire, article 35 de la LOLF) ne peut modifier en cours d’année que les dispositions de la loi de finances de l’année en cours, les opérations définitives d’un exercice clos relevant de la seule loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année (ancienne loi de règlement, article 37 de la LOLF).
• Le principe constitutionnel de sincérité budgétaire (article 32 de la LOLF) : si la Constitution française n’inscrit pas de plafond numérique d’endettement comparable aux 0,35 % du PIB de l’article 115 de la Loi fondamentale allemande (renvoyant la trajectoire pluriannuelle des finances publiques aux lois de programmation des finances publiques et au Haut Conseil des finances publiques en application de la loi organique du 17 décembre 2012 mettant en œuvre le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance — TSCG), le Conseil constitutionnel contrôle sur le fondement de l’article 32 de la LOLF et des articles 14 et 15 de la Déclaration de 1789 l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre déterminé par la loi de finances et prohibe les débudgétisations artificielles qui porteraient atteinte à l’intelligibilité et à la sincérité du vote parlementaire.

Pourquoi la Cour constitutionnelle fédérale d’Allemagne a-t-elle annulé le transfert de 60 milliards d’euros vers le Fonds pour le climat ?

Parce que ces 60 milliards d’euros d’autorisations d’emprunt avaient été votés au titre de l’exercice 2021 sous le régime dérogatoire de la crise pandémique de COVID-19 : le législateur ne pouvait ni les réaffecter sans démontrer un lien causal direct avec la pandémie, ni les transférer dans un fonds extrabudgétaire pour financer des dépenses des années 2022 et suivantes en contournant le plafond d’endettement annuel, ni voter ce budget rectificatif en 2022 après la clôture de l’exercice 2021.

Qu’est-ce que le « frein à l’endettement » (Schuldenbremse) dans la Loi fondamentale allemande ?

Inscrit en 2009 aux articles 109, alinéa 3, et 115, alinéa 2, de la Loi fondamentale, ce mécanisme interdit en principe le déficit des Länder et plafonne l’endettement net structurel annuel de l’État fédéral à 0,35 % du PIB, sauf dérogation votée par le Bundestag en cas de catastrophe naturelle ou de situation d’urgence exceptionnelle échappant au contrôle de l’État.

Un budget rectificatif peut-il être adopté en France après le 31 décembre de l’année concernée ?

Non. En droit budgétaire français (articles 1er, 6 et 35 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances — LOLF), seules les lois de finances rectificatives adoptées au cours de l’année civile peuvent modifier en cours d’exercice les autorisations de la loi de finances initiale ; une fois l’exercice clos le 31 décembre, seule intervient la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année.