CJUE, Grande chambre, 21 mars 2024, Landeshauptstadt Wiesbaden (C-61/22) — Cartes nationales d’identité biométriques, proportionnalité de la collecte de deux empreintes digitales au regard de la Charte et invalidation du règlement (UE) 2019/1157 pour base juridique erronée

Selon une jurisprudence constante de la Cour de justice, le choix de la base juridique d’un acte de l’Union revêt une portée de nature constitutionnelle dès lors qu’il commande la répartition des compétences et l’équilibre institutionnel des procédures d’adoption. Pour adopter le règlement (UE) 2019/1157 renforçant la sécurité des cartes d’identité des citoyens de l’Union, le Parlement européen et le Conseil s’étaient fondés sur l’article 21, paragraphe 2, TFUE, qui permet d’arrêter, suivant la procédure législative ordinaire à la majorité qualifiée du Conseil, des dispositions visant à faciliter l’exercice du droit de circuler et de séjourner librement.

La Grande chambre censure cette substitution. Depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, l’article 21, paragraphe 2, TFUE réserve expressément le cas où les traités ont prévu des pouvoirs d’action propres, tandis que l’article 77, paragraphe 3, TFUE confie spécifiquement au Conseil, statuant à l’unanimité après consultation du Parlement européen, l’adoption de dispositions concernant « les passeports, les cartes d’identité, les titres de séjour ou tout autre document assimilé » lorsque cette action apparaît nécessaire pour faciliter l’exercice du droit visé à l’article 20, paragraphe 2, sous a), TFUE.

En recourant à l’article 21, paragraphe 2, TFUE pour harmoniser les normes de sécurité et les éléments biométriques des cartes nationales d’identité, le législateur de l’Union avait contourné l’exigence d’unanimité voulue par les auteurs des traités sur une matière touchant de près aux prérogatives régaliennes d’identification des ressortissants nationaux. Ce vice substantiel de compétence procédurale entraîne l’invalidation intégrale du règlement (UE) 2019/1157.

Tirant les conséquences de la validation substantielle du dispositif, la Cour use du pouvoir que lui confère l’article 264, second alinéa, TFUE par analogie dans le cadre préjudiciel : une annulation sèche avec effet immédiat remettrait en cause des dizaines de millions de cartes d’identité déjà en circulation et créerait un vide sécuritaire préjudiciable aux citoyens européens. Les effets du règlement (UE) 2019/1157 sont donc maintenus jusqu’à l’entrée en vigueur d’un nouveau règlement adopté sur le fondement de l’article 77, paragraphe 3, TFUE et au plus tard jusqu’au 31 décembre 2026.

Au regard du droit public français, l’arrêt Landeshauptstadt Wiesbaden consolide la légalité du déploiement de la carte nationale d’identité électronique au format carte bancaire (CNIe, instituée par le décret n° 2021-279 du 13 mars 2021 modifiant le décret n° 55-1397 du 22 octobre 1955), dont le composant électronique intègre l’image du visage et celle de deux empreintes digitales : les recours dirigés contre le refus préfectoral de délivrer une carte dépourvue d’empreintes sur sa puce se heurtent désormais à une validation européenne explicite au fond.

En revanche, la motivation très ferme des juges de Luxembourg sur la dissociation entre la puce individuelle du titre et les bases centrales nationales conserve toute son acuité à l’égard du traitement automatisé français « Titres électroniques sécurisés » (TES, articles R. 14-1 et suivants issus du décret n° 2016-1460 du 28 octobre 2016) : si le Conseil d’État a admis la légalité du fichier TES à finalité strictement anti-fraude administrative, l’usager français qui sollicite une carte nationale d’identité conserve le droit exprès de refuser la numérisation et la conservation de ses empreintes digitales dans la base centrale TES — droit d’opposition qui ne le dispense pas de l’enregistrement des empreintes dans la seule puce de sa carte mais garantit le respect concret du principe de minimisation posé par le RGPD.