CJUE, Grande chambre, 19 novembre 2024, Commission c. République tchèque (C-808/21) et Commission c. Pologne (C-814/21) — Citoyenneté de l’Union, droit d’adhérer à un parti politique et limites de l’identité nationale

La République tchèque et la République de Pologne soutenaient à titre principal que l’article 22 TFUE, ainsi que les directives 93/109/CE et 94/80/CE qui en précisent les modalités d’application pour les élections européennes et municipales, se bornaient à régir les conditions formelles d’inscription sur les listes électorales et de dépôt des candidatures, laissant le statut et le recrutement des partis politiques dans le domaine exclusif de la souveraineté étatique. Elles faisaient valoir que les citoyens d’autres États membres pouvaient toujours figurer comme candidats « indépendants » sur la liste d’un parti ou constituer des comités d’électeurs locaux.

Fidèle à sa jurisprudence constante érigeant la citoyenneté de l’Union en « statut fondamental des ressortissants des États membres » (depuis l’arrêt Grzelczyk), la Grande chambre rejette cette lecture étroitement littérale. L’expression « dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État » inscrite aux paragraphes 1 et 2 de l’article 22 TFUE traduit une règle particulière de non-discrimination à raison de la nationalité qui englobe l’ensemble des facultés juridiques conditionnant concrètement les chances d’être investi et élu.

Or, tant au plan municipal que lors du scrutin européen, les partis politiques constituent les vecteurs primordiaux de formation de la volonté populaire, de sélection des têtes de liste, de financement réglementé des campagnes et de visibilité médiatique : reléguer les citoyens européens résidents au rang de simples invités extérieurs sur des listes dont ils ne peuvent ni orienter le programme ni codécider les investitures institue une inégalité de traitement directe incompatible avec l’article 22 TFUE lu en combinaison avec l’article 12 de la Charte.

Au regard du droit constitutionnel et électoral français, ces arrêts confirment la pleine conformité de l’architecture libérale issue de l’article 4 de la Constitution du 4 octobre 1958 (« Les partis et groupements politiques concourent à l’expression du suffrage. Ils se forment et exercent leur activité librement ») et de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique : dotés de la personnalité morale sous un régime proche de la loi du 1er juillet 1901 après l’abrogation en 1981 du titre consacré aux associations étrangères, les partis politiques français n’imposent aucune condition légale de nationalité à l’adhésion de leurs membres.

Sur le terrain du contentieux électoral municipal et européen (articles LO 227-1 et suivants du code électoral et loi du 7 juillet 1977), la jurisprudence du 19 novembre 2024 consolide en revanche un standard directement invocable devant le juge administratif et judiciaire : aucune réglementation publique — relative par exemple au financement public, aux dons et cotisations plafonnés des personnes physiques résidentes, à l’accès aux salles communales ou à la propagande officielle — ne saurait désavantager une formation ou une candidature à raison de la présence de citoyens de l’Union non nationaux parmi ses adhérents ou ses dirigeants locaux.

Plus largement, en refusant que l’article 16 de la Convention européenne des droits de l’homme serve d’instrument pour restreindre les droits politiques des citoyens de l’Union dans leur État d’accueil, la Cour de justice consacre une citoyenneté civique transnationale effective, au cœur de la libre circulation des personnes dans les régions frontalières telles que le bassin rhénan et strasbourgeois.